IV SA/Wa 881/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. i J. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia W. B. i J. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń w W. z dnia [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. W. B. i J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...]. Powyższą decyzją uchylono z urzędu akt własności ziemi wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r., znak: [...], na rzecz J. R. i W. B., dot. nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej we wsi L. Jako podstawę wnioskodawcy wskazali, że do dnia 9 grudnia 2013 r. nie mieli wiedzy na temat istnienia decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. oraz że decyzja ta nie została im doręczona. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. W wyniku złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że istnieje przepis szczególny (art. 63 w/w ustawy) wyłączający weryfikację w drodze wznowienia postępowania, winien zastosować w sprawie art. 149 § 3 kpa, nie zaś umarzać postępowanie (w istocie jeszcze nie wszczęte) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. Rozpatrując zażalenie stron, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że żądanie W. i J. B. dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187) na podstawie art. 63 ust. 2 w/w ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem organu odwoławczego regulacja ta oznacza, że od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 1 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów kpa dotyczących..." nie należy zdaniem organu odwoławczego pomijać wskazanego wyżej celu. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwa weryfikacja aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postepowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli W. B. i J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że do decyzji w sprawie uchylenia z urzędu aktu własności ziemi ma zastosowanie przedmiotowy przepis. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zaś podniosła, że wznowienie postępowania administracyjnego nie jest postępowaniem o wydanie aktu własności ziemi, a postępowaniem w przedmiocie uchylenia tego atu. Tym samym jest to decyzja, która nie ma na celu nadania własności ziemi, a jego uchylenie. Celowościowo jest wyłączona z pod tego ustawowego zakazu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy ppsa, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 295/10; LEX nr 745205), iż treść przepisu art. 63 ust. 2 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jasna i jednoznaczna i z tego powodu nie wymaga wykładni. Przepis ten brzmi następująco: "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji." Jak wprost wynika z brzmienia przepisu, eliminuje on możliwość wzruszania decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w trybach nadzwyczajnych. Na gruncie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przepis ten stanowi wyjątek od wyjątku (wzruszanie ostatecznych decyzji) od zasady trwałości decyzji administracyjnych, czyli powrót do zasady określonej w art. 16 kpa (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 1942/04; LEX nr 208949). Zastosowanie tej konstrukcji przez ustawodawcę miało na celu, co m.in. podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku 22 lutego 2000 r. (sygn. akt. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15), definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Niedopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31 grudnia 1991 r. oznacza, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji, zaś taka regulacja, jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98, niepubl., LEX nr 41761). Sformułowany dla organów administracyjnych zakaz zajmowania się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych po 31 grudnia 1991 r. oznacza, iż organ, do którego wpłynął wniosek o wzruszenie ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. W sprawach o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, bowiem w ramach trybów nadzwyczajnych kpa przewiduje formę odmowy wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 kpa oraz art. 157 § 3 kpa). Ostateczna decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...], którą uchylono z urzędu akt własności ziemi wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r. wydana została na podstawie art. 137 § 1 pkt 2 i art. 138 kpa oraz art. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). W realiach niniejszej prawy uznać należy, że kwestionowana w trybie wznowienia postępowania decyzja uchylająca z urzędu akt własności ziemi jest integralnie związana z aktem własności ziemi wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r. i w związku z tym podlegają one ocenie we wzajemnej zależności. Wzruszenie, w jednym z nadzwyczajnych trybów wymienionych w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa decyzji o uchyleniu z urzędu aktu własności ziemi prowadziłoby w istocie do zastosowania tegoż trybu w stosunku do samego aktu własności ziemi, a to z kolei z sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z treścią wskazanego powyżej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Z tego też względu uznać należy, iż zaskarżone postanowienie odmawiające wznowienia postępowania odpowiada przepisom prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.