II SA/Gl 1181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stanowiska w sprawie realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 12 września 2013 roku "A" Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy P. o wydanie postanowienia w przedmiocie etapowej realizacji oraz braku zmiany środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wójt Gminy P. powołując się na art. 72 ust. 3 oraz ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w związku z art. 123 § 1 kpa, postanowieniem z dnia [...] roku postanowił zająć stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia wskazanego w decyzji Nr [...] z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" realizowanego na działkach ewidencyjnych: 1 km 3 oraz 2 km 2 obręb C. przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki realizacji przedsięwzięcia określone w powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji opisał przebieg postępowania i przedstawił argumenty przemawiające za jego stanowiskiem. Mocą powyższego postanowienia przedłużono do 6 lat, w trybie art. 72 ust. 4 uooś, termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 uooś (a więc przedłużono DŚU). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: E. G., I. K., J. K., C. G., B. K. i J. G.(żalący). W pisemnym zażaleniu – pismo z 19 listopada 2013 roku – sprzeciwili się oni realizacji przedsięwzięcia związanego z budową dwóch turbin wiatrowych wskazując, że znajdują się one w pobliżu ich budynków mieszkalnych i w związku z tym mają oni obawy związane z negatywnym wpływem tych turbin na zdrowie i życie, a także podnieśli negatywny ich wpływ na przelatujące klucze dzikich gęsi. Podnieśli, że turbiny emituje hałas przekraczający znacznie poziom 40 decybeli, a także emitują niesłyszalne infradźwięki, które są szkodliwe dla układu nerwowego człowieka, a po wschodzie i zachodzie słońca powodują tzw. migotanie cienia podrażniające wzrok. Wskazali także, że realizacja farmy wiatrowej spowoduje znaczny spadek wartości rynkowej ich budynków mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) w K., postanowieniem z dnia [...] roku uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. To postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa. Organ w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że stronami niniejszego postępowania są podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości znajdujących się w zasięgu jakiegokolwiek oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, to oznacza, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Żalący mają tytuł prawnorzeczowy (własność, współwłasność) bowiem ich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia w postaci hałasu, co wynika z materiałów organu I instancji oraz dokumentów nadesłanych przez skarżącą. Oznacza to, że żalący się posiadali interes prawny w postępowaniu zakończonym postanowieniem Wójta Gminy P. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy naruszono art. 61 § 4 kpa, a w związku z tym art. 10 kpa (postępowanie zostało przeprowadzone bez poinformowania żalących), art. 7 i 77 § 1 kpa bowiem ustalenia zawarte w postanowieniu organu I instancji pochodzą wyłącznie z niezweryfikowanego w toku postępowania wniosku skarżącej, wskazano także na brak prawidłowego ustalenia daty prawomocności decyzji z dnia 11 grudnia 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach oraz na fakt, że wobec nieuznania za stronę postępowania G. K. organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania również w tym zakresie. Na koniec organ stwierdził, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie kwestii zajęcia stanowiska co do tego, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej dotyczącej tego przedsięwzięcia, a zatem obowiązkiem organu jest zbadanie przesłanek określonych w art. 74 ust. 4 ustawy. Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i ludzi bowiem w tym zakresie została wydana już decyzja z dnia [...] roku. Skargę na postanowienie ostateczne złożyła "A" Sp. z o.o. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO, a także wniosła o zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 28 kpa w zw. z art. 72 ust. 4a uooś i art. 28 kpa, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 134 w zw. z art. 144 kpa, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz powołanie in extenso przez SKO w zaskarżonym postanowieniu, a w konsekwencji orzekanie na podstawie postanowienia NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11, którego rozważania prawne nie mogły znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na całkowicie odmienny stan faktyczny sprawy. W istocie z całej skargi wynika, że skarżący kwestionuje przymiot strony żalących się. Skarżący twierdzi, że żalący w żaden sposób nie wykazali okoliczności, które świadczyłyby o tym, że posiadają interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu, ani że planowane przedsięwzięcie wpływa na ich sytuację prawną. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w postanowieniu ostatecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie etapowej realizacji przedsięwzięcia, wskazanego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" realizowanego na działkach ewid.: 1 km 3 oraz 2 km 2 obręb C. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tzw. decyzja kasacyjna). Z cytowanego przepisu wynika, że organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien rozważyć charakter stwierdzonego naruszenia zaistniałego w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość jego naprawienia. A zatem przepis art. 138 § 2 kpa znajduje zastosowanie wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 kpa może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest niedopuszczalne. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., uznać należy, że organ ten nie naruszył prawa wydając postanowienie kasacyjne. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było, czy osobom, tj. E. G., I. K., J. K., C. G., B. K. i J. G., które wniosły zażalenie na postanowienie organu I instancji, przysługiwał interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku spółki "A" sp. z o.o. w R. o zajęcie stanowiska w sprawie przedłużenia ważności decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" realizowanego na działkach ewid.: 1 km 3 oraz 2 km 2 obręb C. Wskazać trzeba, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09). Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że stronami w postępowaniu mającym za przedmiot zajęcie stanowiska, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jest zarówno strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, jak również podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia. Stosownie do treści art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Zgodnie z ust. 4 złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4a). Mając na uwadze powyższe unormowanie oraz funkcjonujący w orzecznictwie i literaturze pogląd, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, uznać należy, że stronami w postępowaniu dotyczącym zajęcia ww. stanowiska jest zarówno strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, jak również podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przez organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej. A zatem w takiej sprawie krąg stron postępowania określa się w taki sam sposób jak w przypadku stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, osobom wnoszącym zażalenie na postanowienie organu I instancji będzie zatem przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zajęcie stanowiska w sprawie przedłużenia ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a co za tym idzie, osoby te miały prawo złożyć zażalenie na postanowienie Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie etapowej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika bowiem z ustaleń poczynionych przez organ II instancji osoby, które złożyły zażalenie zawarte w piśmie dnia 19 listopada 2013 r., posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Skoro zatem nieruchomości należące do ww. osób znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to osobom tym przysługuje przymiot strony nie tylko w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, ale również w postępowaniu mającym za przedmiot zajęcie stanowiska, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w ww. decyzji. A zatem słusznie organ odwoławczy uznał, że osoby te posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem Wójta Gminy P. z dnia [...] r. i do złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Zgodzić się wszakże należy, że stronami tego postępowania są podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości znajdujących się w zasięgu jakiegokolwiek oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, a nie tylko oddziaływania przekraczającego określone normy. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a okoliczności wymagające wyjaśnienia mają kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygriięcia i nie może to nastąpić w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, o którym mowa w art. 136 kpa. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył art. 61 § 4 kpa, w aktach sprawy brak jest bowiem stosownego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jak również art. 10 kpa, wskutek nie powiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i nie poinformowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Naruszenie ww. obowiązków stanowi naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo również stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, nie dokonał wszechstronnego zbadania sprawy. Uwzględniając powyższe ocenić trzeba, że w warunkach analizowanej sprawy zasadnie organ odwoławczy uznał, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 kpa. Organy administracji stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższych względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. sw