II OSK 2346/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 407/17 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K.K. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] stycznia 2017r. w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów potwierdził skarżącemu status działacza opozycji antykomunistycznej na podstawie przepisów ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 ze zm., dalej jako "ustawa o działaczach opozycji"). Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ powinien również potwierdzić status osoby osoby represjonowanej, zgodnie z informacją Instytutu Pamięci Narodowej Oddziałowego Archiwum w Szczecinie z 13 grudnia 2016 r. Decyzją z [...] marca 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ potwierdził, że wnioskodawca był działaczem opozycji antykomunistycznej w rozumieniu przepisów ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem organu, informacja IPN z 13 grudnia 2016 r. potwierdza prowadzenie działalności opozycyjnej, jednak nie jest wystarczającym dowodem na uznanie statusu osoby represjonowanej. Wskazano w niej bowiem jedynie, że ze względu na prowadzoną działalność skarżący znajdował się w zainteresowaniu szczecińskiej Służby Bezpieczeństwa. Był wielokrotnie zatrzymywany, przesłuchiwany i poddawany rewizjom. Przeprowadzano także rozmowy ostrzegawcze. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów (zaświadczenie Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie z 14 lipca 1999 r.) wynika jednak, że skarżący był zatrzymywany na 48 godzin, a zatem na okres krótszy niż wskazany w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o działaczach opozycji, co potwierdził też skarżący w piśmie z 7 lutego 2017 r. Organ wskazał, że na dowód zwolnienia skarżącego z pracy przedłożył on świadectwo pracy z Urzędu Miejskiego w Szczecinie z 17 grudnia 1981 r., z którego wynika, że skarżący był zatrudniony w tej instytucji od 11 lutego do 17 grudnia 1981 r. Stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron. W ocenie organu, zwolnienie z pracy nie nastąpiło w wyniku wzięcia udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, lecz było związane z jego przynależnością do legalnie działającego w latach 1980-1981 NSZZ Solidarność. Zdaniem organu, także uznanie skarżącego za pokrzywdzonego zgodnie z art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.), nie jest jednoznaczne z uzyskaniem statusu osoby represjonowanej w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Takie represje nie zostały uwzględnione w katalogu represji wskazanym w art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wypełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 lit. a. ustawy o działaczach opozycji. Natomiast oceniając przesłankę z art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji, Sąd I instancji wziął pod uwagę dwa elementy tej normy, które muszą wystąpić łącznie, żeby można było przyjąć, że mamy do czynienia z osobą represjonowaną z powodów politycznych. Jest to po pierwsze, udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, a po drugie, w związku z tym została z taką osobą rozwiązana umowa o pracę. Sąd I instancji wskazał, że instytucja wystąpienia wolnościowego nie ma definicji legalnej, jednak nie jest zwrotem obcym prawu polskiemu. Została uwzględniona między innymi w art. 2 ust. 6 i 7 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1255), a także w tytule, preambule i art. 1 ustawy z 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989 (Dz.U. z 2009 r., Nr 91, poz. 741). Sąd I instancji odniósł się do uzasadnienia projektu do ustawy o działaczach opozycji, jak również do jej preambuły. Zdaniem Sądu I instancji, intencją prawodawcy była pomoc osobom represjonowanym z powodów politycznych, angażującym się w latach 1956-1989 w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny, przy czym działalność tę, w tym wystąpienia wolnościowe można rozumieć szeroko, o ile mieszczą się we wskazywanym okresie, który wyznacza granice, o jakich mowa w ustawie. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że angażowanie się w działalność antykomunistyczną mogło przybierać różne formy, a pojęcie udziału w wystąpieniu wolnościowym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji, to także szereg działań o charakterze organizacyjnym lub przygotowawczym. Sąd I instancji wskazał, że wystąpienie tego rodzaju jest "pewnym procesem", czego organ rozważając tę sprawę w ogóle nie poddał pod rozwagę. Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny, a materiał został oceniony w sposób dowolny. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że drugą, niezbędną przesłanką z art. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o działaczach opozycji, jest związek między udziałem w wystąpieniu wolnościowym, rozumianym jako proces, w skład którego także wchodzą przygotowania, czy działalność informacyjna, a rozwiązaniem umowy o pracę. Do rozwiązania umowy może dojść zarówno wtedy, gdy pracodawca i pracownik, podejmą taką decyzję (porozumienie stron), jak i gdy tylko jedna ze stron chce zakończenia stosunku pracy i składa drugiej stronie stosowne oświadczenie woli (wypowiedzenie umowy, rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia). Sąd I instancji wskazał, że organ kilkukrotnie posługuje się sformułowaniem "zwolnienie z pracy", chociaż ustawodawca w art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji takim pojęciem się nie posługuje. Stosunek pracy skarżącego został rozwiązany za porozumieniem stron. Zdaniem Sądu I instancji, także i taki sposób zakończenia świadczenia pracy jest wystarczający z punktu widzenia art. 3 pkt 1 lit. d. ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie zbadał w sposób wystarczający związku, jaki zachodził pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę a działalnością skarżącego, szczególnie wobec dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, pochodzącej z zasobów IPN, jak i wobec wyjaśnień skarżącego. W ustawie o działaczach opozycji ustawodawca wyznaczył granice czasowe na lata 1956 – 1989. W ocenie organu, stanowisko organu prowadzi do niedopuszczalnego przyjęcia, że skoro w latach 1980-1981 NSZZ Solidarność działała legalnie, to nie prowadziła działalności antykomunistycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 lit. d) ustawy o działaczach opozycji i przyjęcie, że do grona osób represjonowanych z powodów politycznych, o których mowa w tym przepisie może być zaliczona osoba, która prowadziła działalność w NSZZ Solidarność przed wprowadzeniem stanu wojennego, polegająca na wieszaniu plakatów, dystrybuowaniu związkowych broszur i ulotek. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zarzucił bowiem organowi braki w postępowaniu dowodowym wskazując, że postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób niepełny, a materiał dowodowy sprawy oceniono w sposób dowolny i pochopny. Wynika to z tego, że organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy skarżący brał udział w postępowaniu wolnościowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o działaczach opozycji oraz udział ten skutkował rozwiązaniem ze skarżącym umowy o pracę. Jednak w zarzutach skargi kasacyjnej organ sformułował jedynie zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 3 lit. d) ustawy o działaczach opozycji, pomimo, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie oceny Sądu I instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Po drugie, Sąd I instancji nie podziela prezentowanej przez organ zawężającej wykładni pojęcia "wystąpienia wolnościowego" użytego w art. 3 pkt 3 ustawy o działaczach opozycji. Organ odwołuje się bowiem do wystąpień wolnościowych wskazanych w ustawie o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989, wskazując, że chodzi tu wyłącznie o udział w konkretnych wydarzeniach, a nie, jak to przyjął Sąd I instancji, udział w określonym procesie, w skład którego wchodzą również przygotowania i działalność informacyjna. Wbrew jednak twierdzeniom organu, prawidłową interpretację tego pojęcia zaprezentował Sąd I instancji. Należy bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się świadomie określonymi pojęciami. Wyszczególnienie konkretnych wystąpień wolnościowych w ustawie o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989 nie jest definicją legalną tego pojęcia, ale określeniem zakresu obowiązywania tej ustawy. W ustawie o działaczach opozycji ustawodawca nie wskazuje konkretnych wydarzeń uznanych za wystąpienia wolnościowe, a zatem uznać należy, że pojęcie to należy rozumieć szerzej. Wbrew twierdzeniom organu nie jest również tak, że zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "wystąpienie wolnościowe" prowadzi do nadania mu sensu tożsamego z pojęciem działalności, o której stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Zgodnie z treścią tego przepisu, działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Działalność tego rodzaju ustawodawca określił w sposób bardzo precyzyjny, bowiem musiała być ona zagrożona odpowiedzialnością karną, musiała odbywać się co najmniej we współpracy ze strukturą zorganizowaną prowadzącą tego rodzaju działalność i trwać określony czas. Takich warunków nie stawia ustawodawca w art. 3 pkt 3 lit. d) ustawy o działach opozycji, bowiem w tym wypadku konieczny jest tylko udział w wystąpieniu wolnościowym (w zaprezentowanym wyżej rozumieniu) i skutek w postaci rozwiązania umowy o pracę. Inne są zatem przesłanki uzyskania statusu działacza opozycji, a inne uznania za osobę represjonowaną z powodów politycznych, dlatego też zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "wystąpienie wolnościowe" nie prowadzi do ich utożsamienia. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.