V SA/Wa 842/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Matylda Arnold - Rogiewicz, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na informację [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o przyznanie pomocy na udzielenie wsparcia na operację 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] , 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ramach ogłoszonego przez Stowarzyszenie L. w T. (dalej: "LGD" lub "Stowarzyszenie") konkursu nr [...] na dofinansowanie projektów w ramach Strategii Rozwoju Lokalnego M.Z. (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Wnioskodawca") złożył wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój turystyki i rekreacji poprzez świadczenie usług lotem balonem". Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] LGD poinformowało Wnioskodawcę, że jego wniosek został uznany za zgodny ze Strategią Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność obszaru Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" na lata 2016-2023 (dalej: "LSR") i otrzymał 24,11 punktów, zatem przekroczył próg minimum punktowego dla operacji realizowanych w zakresie przedsięwzięcia "[...]". Stwierdzono też, że wniosek został wybrany do finansowania, ustalona kwota wsparcia jest równa wnioskowanej i wynosi 229/405,59 zł, jednak operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze nr [...]. Treść pisma oparta została o uchwałę Rady Stowarzyszenia nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący złożył protest na powyższe rozstrzygnięcie, kwestionując ocenę jego projektu pod kątem spełnienia kryterium wyboru operacji nr 1 (Innowacyjny charakter operacji) oraz nr 3 (Wpływ operacji na ochronę środowiska lub/i przeciwdziałanie zmianom klimatycznym). Skarżący uważa, że oceniając jego projekt pod kątem spełnienia kryterium nr 1 Rada Stowarzyszenia powinna przyznać mu większa ilość punktów, uwzględniając fakt, iż projekt zakłada wprowadzenie innowacyjnego rozwiązania dla prowadzonej działalności gospodarczej, nowego sposobu wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych, kulturowych lub społecznych, świadczenie nowej usługi na obszarze LGD oraz wykorzystanie nowej technologii. Co do kryterium nr 3 Wnioskodawca podniósł, że podczas realizacji operacji podejmie szereg działań o charakterze proekologicznym, mającym wpływ na spełnienie tego kryterium w stopniu najwyższym. Stowarzyszenie przekazało protest do Zarządu Województwa [...] celem rozpatrzenia. Zarząd Województwa [...] (dalej także jako "Zarząd"), pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], uwzględnił protest w zakresie czterostopniowego kryterium nr 1 oraz dwustopniowego kryterium nr 3 i skierował sprawę do ponownej oceny przez LGD w zakresie oceny zgodności projektu z ww. kryteriami. Organ ten stwierdził, że zgodnie z zapisami "Kryteriów wyboru operacji" (dalej: "Kryteria") stanowiących załącznik do uchwały Zarządu Stowarzyszenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., kryterium nr 1 wymaga uzasadniania oceny przez każdego z członków Rady. Dokumentacja z przeprowadzonego naboru nie wskazywała, aby takie uzasadnienia zostały sporządzone, co w ocenie Zarządu oznaczało naruszenie obowiązujących procedury i mogło mieć wpływ na wynik oceny operacji. Co do kryterium nr 3 Zarząd uznał, że operacja Skarżącego powinna uzyskać 4 punkty w ramach pkt 3b, gdyż pośrednio uwzględnia technologie wpływające na oszczędność energii lub emisję szkodliwych substancji (w budżecie operacji Wnioskodawca zaplanował zakup paneli fotowoltaicznych, których zakup stanowi powyżej 2% budżetu operacji). Tymczasem analiza dokumentacji z przeprowadzonego naboru doprowadziła ten organ do wniosku, że wystąpiły rozbieżności w ocenie tego kryterium. Zgodnie z Wytycznymi członkowie Rady Stowarzyszenia mogli w jego ramach przyznać 0 lub 4 punkty, czyli wartości pośrednie nie były przewidziane w kryteriach wyboru operacji. Pomimo tego faktu, jeden z członków Rady przyznał 3 punkty w ramach ww. kryterium. Wobec takiego rozstrzygnięcia Zarządu Stowarzyszenie dokonało ponownej oceny projektu Wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] poinformowano Stronę, że projekt otrzymał 25,57 punktów, a więc przekroczył próg minimum punktowego dla operacji realizowanych w zakresie przedsięwzięcia "[...]". Wniosek został wybrany do finansowania, ustalona kwota wsparcia jest równa wnioskowanej i wynosi 229 405,59 zł, jednak nie mieściłby się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze nr I/2016 w dniu przekazania wniosku o udzielenie wsparcia do Zarządu Województwa [...]. Treść pisma oparta została o uchwałę Rady Stowarzyszenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia Stowarzyszenia zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Radę Stowarzyszenia. Wnioskodawca zarzucił przeprowadzenie oceny jego projektu w sposób naruszający prawo, kryterium nr 1 pkt a, b, c i d oraz kryterium nr 3 pkt a i b, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Strony dokonując ponownej oceny jej projektu LGD nie uwzględniła zastrzeżeń Zarządu Województwa [...]. Po powtórnej ocenie wniosek otrzymał 25,57 punktów (zaledwie 1 punkt więcej), tym samym przekroczył próg minimum punktowego dla operacji realizowanych w zakresie przedsięwzięcia "[...]". Wniosek został wybrany do finansowania, ustalona kwota wsparcia jest równa wnioskowanej i wynosi 229.405,59, jednak nie zmieścił się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze nr [...] w dniu przekazania wniosku o udzielenie wsparcia dla Zarządu Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie zaznaczyło, że ponowna ocena operacji w zakresie oceny zgodności z kryterium nr 1 i 3 została przeprowadzona z uwzględnieniem uwag Zarządu. Każdy uprawniony do głosowania członek Rady Stowarzyszenia dokonał uzasadnienia swojej oceny w zakresie kryterium nr 1 oraz przyznał 4 punkty za spełnienie kryterium nr 3 pkt b. Organ podkreślił przy tym, że kryterium nr 3 jest dwustopniowe (pkt 3a i 3b), a przyznane punkty sumuje się. Z tego względu, w zależności od stopnia spełnienia tego kryterium, istnieje możliwość przyznania następującej ilości punktów: 3 lub 4 lub 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stowarzyszenie L. w T. zostało wybrane do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność obszaru Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" na lata 2016 - 2023 na podstawie umowy, o której mowa w art. 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.), dalej "ustawa o rozwoju lokalnym". Tym samym zobowiązało się między innymi do organizowania naborów wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji w ramach LSR, wyboru operacji realizujących cele LSR zgodnie z przyjętymi procedurami oraz według określonych kryteriów wyboru. Jedna z form wsparcia w ramach LSR to operacje realizowane indywidualnie w ramach wniosków składanych przez beneficjentów innych niż LGD i wybieranych przez organ decyzyjny, a następnie przedkładanych do weryfikacji przez Samorząd Województwa [...]. Ogłoszony przez Stowarzyszenie konkurs nr [...] realizowany był więc w oparciu o ustawę o rozwoju lokalnym oraz "Procedurę wyboru i oceny operacji w ramach LSR" (załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Stowarzyszenia, dalej jako "Procedura") i "Kryteria wyboru operacji" (załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Stowarzyszenia). Powołana ustawa w kwestii procedury odwoławczej oraz zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego odsyła do odpowiedniego stosowania ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dalej: "u.z.r.p.". Tym samym uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 u.z.r.p. w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Uznać przy tym należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa krajowego i unijnego, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zgodnie zatem z art. 21 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym Rada (w niniejszej sprawie Rada Stowarzyszenia) dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSR; 2) na podstawie kryteriów określonych w LSR. W terminie 7 dni od dnia zakończenia wyboru operacji, LGD przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację (art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym). Zapis art. 21 ust 5 pkt 1 powyższej ustawy został powielony w Procedurze. Przepis § 11 ust. 1 pkt a) Procedury stanowi, że w terminie 7 dni od dnia zakończenia wyboru operacji LGD przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie w ramach LSR pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR, wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełnienia przez jego operacje kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru – zawierają dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia do SW operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków. Treść powyższych przepisów wyraźnie stanowi, że informacja o wyniku oceny w zakresie spełniania kryteriów wyboru wymaga uzasadnienia. Pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], będące pierwotną pisemną informacją o wynikach oceny wniosku Skarżącego, nie zawierało wymaganego uzasadnienia. Informowało jedynie o uznaniu operacji za zgodną z LSR, ilości przyznanych punktów, o wyborze wniosku do finansowania z zaznaczeniem, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze nr [...]. Na problem braku uzasadnienia w tym rozstrzygnięciu częściowo zwrócił uwagę Zarząd Województwa [...] uwzględniając protest Wnioskodawcy. Organ ten zauważył, że zgodnie z zapisami Kryteriów wyboru operacji kryterium nr 1 wymaga uzasadniania oceny przez każdego z członków Rady, a braki w tym zakresie oznaczają naruszenie obowiązujących procedur i mogły mieć wpływ na wynik oceny operacji. W myśl art. 58 ust. 3 u.z.r.p. ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów protestu, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny. W ocenie Sądu pismo takie także powinno zawierać uzasadnienie wyniku ponownej oceny operacji. Zaskarżone pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nie zawiera uzasadnienia dokonanej ponownie oceny spełnienia przez projekt Skarżącego kryteriów wyboru operacji, w tym przede wszystkim kryteriów nr 1 i 3, których ocenę kwestionował Wnioskodawca. Zgodnie z wytycznymi Zarządu szczątkowe uzasadnienie oceny spełnienia tych kryteriów znalazło się na "Kartach oceny operacji wg kryteriów wyboru", które wypełnili członkowie Rady Stowarzyszenia, oceniający projekt ponownie po proteście. Członkowie Rady pisali m.in. tak: "1a) wnioskodawca uzasadnił innowacyjny charakter swojej działalności", "1b) usługa zakłada nowy sposób wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych", "Wnioskodawca wykazał spełnienie kryterium tylko w operacji 1A. Balon nie jest innowacyjny dlatego że takie usług istnieją już od dawna", "1b) moim zdaniem wnioskodawca nie wykazał wystarczających informacji, w oparciu o trasy krajobrazowe", "1c) moim zdaniem nie jest to jedyna usługa na naszym terenie", "wnioskodawca nie wykazał wystarczająco nowego sposobu wykorzystania zasobów krajobrazowych, kulturowych i itp.", "Wnioskodawca nie spełnia kryterium 1d odnośnie nowych technologii, brak jest parametrów powłoki balonu". Co więcej sporządzone odręcznie uzasadniania są częściowo nieczytelne. Sąd zauważa, że uzasadnienie aktów za zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jakim niewątpliwie jest zaskarżone pismo Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2017 r., winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia (w rozpoznawanej sprawie także u podstaw przyznania określonej ilości punktów za poszczególne kryteria wyboru operacji) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (tutaj ocenianiu operacji). Do cech dobrego uzasadnienia należą logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Do wadliwości uzasadnienia zaliczyć natomiast należą niepełność uzasadnienia, pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), brak uzasadnienia obligatoryjnego, niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem oraz wady formalne, tj. błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.04.2005r., sygn. II SA/Gd 3959/01, wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30.11.2010r., sygn. III SA/Po 499/10). Do poprawności rozstrzygnięcia niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie, czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne istniała wewnętrzna spójność (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 08.10.2010r., sygn. akt I SA/Lu 315/10). Zgodnie z zapisem Kryteriów ocena projektu pod względem spełnienia kryterium nr 1 (Innowacyjny charakter operacji) polega na ocenie, czy: a) operacja zakłada wprowadzenia innowacyjnego rozwiązania dla prowadzonej działalności gospodarczej (dotyczy tylko operacji związanych z rozwijaniem działalności gospodarczej) - 0 albo 1 pkt, b) operacja zakłada nowy sposób wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych, historycznych, kulturowych lub społecznych - 0 albo 3 pkt, c) operacja zakłada świadczenie nowej usługi lub wprowadzenie nowego produktu na obszarze LGD (nowa usługa lub produkt lub w znacznym stopniu udoskonalone - niewystępujące lub występujące marginalnie na obszarze LGD) - 0 albo 3 pkt, d) operacja zakłada wykorzystanie nowej technologii (zaawansowane rozwiązania techniczne, zastosowania najnowszych odkryć naukowych w praktyce) - 0 albo 5 pkt. Z kolei ocena projektu pod względem spełnienia kryterium nr 3 (Wpływ operacji na ochronę środowiska lub/i przeciwdziałanie zmianom klimatycznym) polega na ocenie, czy: a) operacja uwzględnia działania mające wpływ na ochronę środowiska i/lub przeciwdziałanie zmianom klimatu - 0 albo 3 pkt, b) w budżecie operacji zaplanowano min. 2% środków na działania (działania inne niż spełniające kryterium 3a) mające wpływ na ochronę środowiska i/lub przeciwdziałające zmianom klimatu - 0 albo 4 pkt. Brak uzasadnienia w zaskarżonym piśmie nie pozwala na ustalenie, czym istotnie kierował się organ oceniając spełnienie przez projekt Skarżącego poszczególnych kryteriów, czy ocenia przeprowadzona została rzetelnie, a także czy oceniający posiadali odpowiednią wiedzę i kwalifikacje. Nie pozwalają na to również lakoniczne, jednozdaniowe i często po prostu powielające zapisy Kryteriów uzasadnienia zawarte na "Kartach oceny operacji wg kryteriów wyboru", wypełnionych przez członków Rady Stowarzyszenia. Prowadzi to do wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, tj. art. 21 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym, § 11 ust. 1 pkt a) Procedury, art. 58 ust. 3 u.z.r.p. oraz zapisy Kryteriów, i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W ocenie Sądu konieczne jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Radę Stowarzyszenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p.