II SA/Łd 264/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Z. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozbudowy stacji LPG 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego Z. I. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie rozbudowy stacji LPG o stację paliw płynnych i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. M. O. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że Z. I. na działce o nr ewid. 223 przy ul. A 11/13 w W. wybudował stację LPG w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, tj. z naruszeniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz przypisanych odległości od granicy. Jednocześnie M. O. podniósł kwestię budowy nowej stacji paliw LPG ze zbiornikiem podziemnym o pojemności 25 m³. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 14 lipca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji LPG o stację paliw płynnych, realizowanej na podstawie decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na działce o nr ewid. 223 przy ul. A w miejscowości W. Pismem z dnia 3 września 2015 r. Starostwo Powiatowe w S. poinformowało, że decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany pt. "Budowa zewnętrznej i wewnętrznej instalacji na gaz propan (montaż zbiornika naziemnego o pojemności 2700l wraz z przyłączem do budynku i instalacją wewnętrzną)". Natomiast decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę Z. I. uzyskał pozwolenie na rozbudowę dla inwestycji - rozbudowa stacji LPG o stację paliw płynnych. W dniu 25 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził oględziny na działce o nr ewid. 223 w W., w toku których ustalił, że rozbudowa ta jest realizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany. Podczas oględzin stwierdzono, że inwestor ustanowił kierownika budowy, w widocznym miejscu znajduje się tablica informacyjna oraz ogłoszenie dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Inwestor przedłożył dziennik budowy nr [...], wydany w dniu 8 października 2013 r. Stwierdzono ponadto posadowienie na działce zbiornika trzykomorowego na paliwa płynne wraz z osprzętem, wiatą metalową, zadaszającą dystrybutor paliwa, płytę szczelną wraz z wysepką, na której montowany jest dystrybutor paliwa, orurowanie do odprowadzenia ścieków do separatora, które na tym etapie zakończono bez podłączenia separatora na wysokości bramy wjazdowej na działkę oraz jeden piezometr monitorowania wód podziemnych. Opisane roboty prowadzone są zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, a do zakończenia realizacji inwestycji pozostało: wykonanie ekranu akustycznego, podłączenie do separatora, wykonanie drugiego piezometru oraz roboty wykończeniowo-odbiorowe. W dniu 19 stycznia 2016 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny, w toku których ustalił, że inwestor wykonał od dnia 16 grudnia 2015 r. następujące roboty: zainstalowano drugi piezometr monitorowania wód podziemnych, połączono rurą PCV o średnicy 160 odpływ wód z terenu stacji paliw z separatorem istniejącym oraz zamontowano odmierzacz paliw - dystrybutor. W dniu 26 listopada 2015 r. dokonano ostatniego wpisu do dziennika budowy. Dla potwierdzenia prawidłowości realizowanej rozbudowy stacji inwestor i kierownik budowy przedłożyli dziennik budowy oraz szkic sporządzony przez uprawnionego geodetę. W dniu 1 marca 2016 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, podczas których dokonano pomiarów odległości płyty szczelnej od linii rozgraniczającej ul. A w W. Ponadto ustalono, że od dnia 19 stycznia 2016 r. inwestor rozpoczął budowę ekranu akustycznego. Wykonano ekran na odcinku 45 m, co potwierdza wpis kierownika budowy z dnia 24 lutego 2016 r. do dziennika budowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji paliw wobec niestwierdzenia naruszeń prawa dających podstawę do ingerencji organowi nadzoru budowlanego i nałożenia obowiązków. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. O., wnosząc o jej uchylenie w całości i kontynuowanie postępowania ze względu na niezachowanie przypisanych odległości od granicy. Odwołujący powołał się na pismo [...] Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej zobowiązujące inwestora do dostosowania budowy do obowiązujących przepisów. Dodał, że inwestor nie wybudował paneli akustycznych o wysokości 4 m, a o wysokości od 2 do 2,2 m bez certyfikatu jakości, jak również przekroczył linię zabudowy od ulicy A oraz przekroczył wskaźniki powierzchni zabudowy. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. uzupełnienie materiału dowodowego o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], dotyczącą rozbudowy stacji LPG o stację paliw płynnych wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym; decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany pt. "Budowa zewnętrznej i wewnętrznej instalacji na gaz propan (montaż zbiornika naziemnego o pojemności 2700l wraz z przyłączem do budynku i instalacją wewnętrzną)" wraz z tym projektem; decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] dotyczącą rozbudowy stacji LPG o stację paliw płynnych wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, a ponadto protokół oględzin dotyczących aktualnego stanu zaawansowania robót oraz prawidłowości wykonanej rozbudowy w kontekście projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wraz z dokumentacją fotograficzną oraz szkicem sytuacyjnym obrazującym lokalizację, wymiary i odległości od granic wykonanej rozbudowy. Organ zlecił także ustalenie właścicieli działki o nr ewid. 223, 114/4 i 115/4 oraz załączenie stosownych odpisów zwykłych ksiąg wieczystych do akt sprawy. W dniu 2 listopada 2016 r. przekazano materiał dowodowy, jednakże ze względu na nieścisłości odnośnie numeracji działek, organ odwoławczy wystąpił do organu I instancji o wyjaśnienie, jakie są obecnie numery działek, na których zrealizowano inwestycję oraz działek sąsiadujących o nr ewid. 112, 113, 114 oraz kto jest ich właścicielem i jakie są adresy zamieszkania tych osób. W toku przeprowadzonej w dniu 24 października 2016 r. kontroli organ I instancji ustalił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z zachowaniem warunku, określonego w stanowisku Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej, dotyczącego pozostawienia istniejącego naziemnego zbiornika gazu płynnego o pojemności 4850l w obecnych odległościach ze wskazaniami przedłużenia istniejącej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w klasie odporności ogniowej REI 120 o ok. 4,5 5,0 m względem budynku gospodarczego oraz mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. 114. Stwierdzono, że obowiązek ten jest w trakcie realizacji i jest wykonywany w oparciu o zgłoszenie robót w Starostwie Powiatowym w S. Ustalono ponadto, że: 1) lokalizacja rozbudowy jest prawidłowa i zgodna z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; 2) wysokość ekranu akustycznego jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w której zalecono, aby ekran miał 2 m, co zostało wykonane. Ponadto, jak wynika z zapisu w dzienniku budowy, projektant zmianę technologii wykonania ekranu akustycznego uznał za nieistotną, lecz konieczną; 3) nie przekroczono linii zabudowy od ul. A w W. Określona w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy jest zachowana; 4) nie przekroczono wskaźników powierzchni zabudowy, jest ona zgodna z decyzją nr [...] i wynosi 36 m². Następnie w związku z wnioskiem dowodowym M. O. z dnia 6 października 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego zlecił uzupełnienie materiału dowodowego o: 1) decyzję PINB w S. z dnia [...] czerwca 2016 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie inwestycji, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], oraz o dokumentację budowlaną, przedłożoną przez inwestora w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji, w tym ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz o zgłoszenie Staroście [...] budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego dla tej inwestycji wraz ze stosownym załącznikiem i 2) decyzję Starosty [...], którą udzielono pozwolenia na budowę stacji LPG, następnie rozbudowanej opisaną powyżej decyzją Starosty [...] oraz o decyzję PINB w S., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji wraz z dokumentacją budowlaną, przedłożoną przez inwestora w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy na wstępie podkreślił, że przedmiotowa stacja paliw, stanowiąca w chwili obecnej całość techniczno-użytkową, realizowana była w ramach kilku decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiot postępowania został zawężony przez organ I instancji do realizacji rozbudowy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie której wybudowano m.in. zbiornik dwupłaszczowy na paliwa płynne 25 m³ oraz ekran dźwiękochłonny o wysokości 4,0 m z cegieł silikatowych do wysokości 2,72 m, zakończony wieńcem żelbetowym, pozostała część ekranu z płyt poliwęglanowych na typowej konstrukcji stalowej, projektowany jako fragment ogrodzenia na granicy działek o nr ewid. 112, 113 i 115. Inwestycja została warunkowo oddana do użytkowania, już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W dniu [...] czerwca 2016 r. organ I instancji wydał bowiem decyzję nr [...], którą udzielił Z. I. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy stacji LPG o stacje paliw płynnych na działkach o nr ewid. 104/2, 105/2, 223 (obręb geod. [...]) w miejscowości W. z zachowaniem warunku określonego w stanowisku Komendanta PPSP w S. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z przekazanej przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego dokumentacji odbiorowej wynika, iż podczas kontroli obowiązkowej z dnia 23 czerwca 2016 r. nie stwierdzono istotnych bądź nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a obiekt nadaje się do użytkowania. Ponadto, wyroby budowlane nie budzą zastrzeżeń, usytuowanie inwestycji jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, a protokołu oględzin z dnia 24 października 2016 r. wynika, że roboty zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Wskazano, że wysokość ekranu akustycznego jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i wynosi 2 m. W projekcie budowlanym, zaprojektowano natomiast wysokość ekranu 4 m. Zdaniem organu nie narusza to jednak zapisów powołanej decyzji, ponieważ Burmistrz Gminy i Miasta W. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, pod warunkiem, m.in. wykonania ekranu akustycznego przy wschodniej i południowej granicy działki o wysokość 2 m, gdyż wysokość ekranu ponad 2,5 m spowoduje, że stanie się on elementem dominującym, pogarszającym warunki krajobrazowe. Poza tym projektant S. M. uznał zmianę technologii wykonania ekranu za nieistotną i potwierdził konieczność obniżenia ekranu z wykonanych 2,20 m, ze względu na decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia 4 października 2010 r. Organ podkreślił, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. wniósł uwagi w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w związku z niezrealizowaniem rozwiązania, przyjętego w postanowieniu [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r., dotyczącego pozostawienia istniejącego naziemnego zbiornika gazu płynnego o pojemności 4850l. Zbiornik ten nie powstał jednak w ramach opisanej powyżej rozbudowy, ale istniał już w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany stacji tankowania samochodów gazem płynnym wraz z urządzeniami technicznymi i udzielającej pozwolenia na budowę tej inwestycji. Zdaniem organu, brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości realizacji inwestycji, objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], jak również pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], uwzględniającego wiążące w sprawie stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. Dalszego wyjaśnienia w tej sprawie wymaga jednak, w opinii organu, krąg stron postępowania. Stronami winni być właściciele działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, a zatem nie tylko działki o nr ewid. 114, lecz również o nr 112, 113. Ustalając krąg stron postępowania w toku postępowania odwoławczego organ powziął wiadomość od organu I instancji, że właściciele (5 osób) działki o nr ewid. 113 nie żyją. Uznał tym samym, że koniecznym jest ustalenie ich spadkobierców jako stron postępowania. Ponadto, zwrócił uwagę, że M. O. pismem inicjującym postępowanie z dnia 23 czerwca 2015 r., podniósł nie tylko kwestię budowy nowej stacji paliw LPG ze zbiornikiem podziemnym o pojemności 25 m3 - realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], co do której organ pierwszej instancji prowadził niniejsze postępowanie w sprawie, ale przede wszystkim zakwestionował budowę "stacji LPG o poj. 4850l - w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa", wskazując na naruszenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz przypisanych odległości od granicy. Zbiornik ten nie powstał jednak w ramach przedmiotowej rozbudowy, ale istniał już w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany stacji tankowania samochodów gazem płynnym wraz z urządzeniami technicznymi i udzielającej pozwolenia na budowę tej inwestycji. Organ stwierdził, że obiekt ten winien zatem stać się przedmiotem odrębnego postępowania. Z uwagi na fakt, iż konieczny do dalszego wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na prawidłowe zakończenie sprawy, bo z udziałem wszystkich stron postępowania, którym zostanie zapewniony czynny udział w postępowaniu, organ skorzystał z kompetencji kasacyjnych przyznanych normą art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i uchylił w całości decyzje organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołującego organ odwoławczy wskazał, że prawidłowość rozbudowy stacji LPG na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], nie budzi jego wątpliwości, natomiast w toku odrębnie prowadzonego postępowania, organ I instancji winien wyjaśnić kwestię prawidłowości budowy zbiornika o pojemności 4850l, który nie powstał na podstawie opisanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. I., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata. W treści skargi zarzucono rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, 7, 8, 61 § 1, 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie pomimo braku ku temu faktycznych i prawnych podstaw, a nadto niepowołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2) art. 138 § 2 tej ustawy polegającą na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo iż wskazany przez organ II instancji zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane poprzez ich bezzasadne niezastosowanie. Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy, nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że brak powołania przez organy administracji podstawy rozstrzygnięcia w znacznym stopniu utrudnia, a wręcz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak też właściwe sformułowanie wnoszonej skargi. Domyślać można się jedynie, że podstawą prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie były przepisy ustawy Prawo budowlane, nie wiadomo natomiast w oparciu, o jakie dokładnie przepisy tejże ustawy toczyło się postępowanie, a nadto, jakie były prawa i obowiązki stron, co nie pozostaje bez wpływu również na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Podstawę do prowadzenia działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego stanowią przepisy art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego organ I instancji po wpłynięciu wspomnianego pisma powinien w pierwszej kolejności podjąć czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane, a wobec stwierdzenia braku nieprawidłowości realizacji przedmiotowej inwestycji, odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstaw do jego wszczęcia. Stwierdził na tej podstawie, że postępowanie było prowadzone bez podstawy prawnej, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Za niemającą istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy uznał ponadto kwestię wyjaśnienia kręgu stron postępowania, skoro brak było podstawy prawnej do jego wszczęcia i prowadzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę, modyfikując ją w zakresie wniosku alternatywnego i wnosi o umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei stwierdzenie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach zobowiązuje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umarza jednocześnie to postępowanie. W sytuacji zaś nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji ani także podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a tym bardziej postępowania odwoławczego, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Za jej podstawę organ odwoławczy przyjął art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako: "k.p.a.". Spór zainicjowany wniesieniem powyższej skargi sprawdza się zaś do kwestii prawidłowości skorzystania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie z kompetencji orzeczniczych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu w sprawie zasadnym było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie tego przepisu. Natomiast zdaniem skarżącego w sprawie zachodził brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym bardziej do wydania tej decyzji na tej podstawie, bowiem wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego należało uznać za błędne. W tym względzie należy bowiem wyjaśnić, że ustawodawca, formułując przepis art. 138 § 2 k.p.a., jednoznacznie wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warto przy tym podkreślić, że ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, a także WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., II SA/łd 810/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z perspektywy rozważań organu w kwestii zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej nie może przy tym umykać treść art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 274/16, LEX nr 2104710). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ odwoławczy wprawdzie zasadnie zastosował art. 136 k.p.a., doprowadzając tym samym do uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, niezasadnie jednak, w obliczu tak zgromadzonego materiału dowodowego, przyjął, że z uwagi na konieczność wyjaśnienia kręgu stron postępowania (spadkobierców nieżyjących właścicieli wskazanych działek) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na prawidłowe zakończenie sprawy. Opierając swoje rozstrzygnięcie na takich podstawach jednocześnie organ stwierdził, że jego zdaniem w sprawie zachodzi brak podstaw do kwestionowania prawidłowości realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., jak również pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2016 r. uwzględniającego wiążące w sprawie stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ wskazał przy tym jednoznacznie, że prawidłowość rozbudowy stacji LPG na podstawie powyższej decyzji nie budzi jego wątpliwości. Podniósł nadto, że kwestię prawidłowości zbiornika, który nie powstał na podstawie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., organ I instancji winien wyjaśnić w toku odrębnego postępowania. Te twierdzenia organu dowodzą, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 138 § 2 k.p.a., w istocie został wyjaśniony. Wszakże, jak już była mowa powyżej, organ jednoznacznie wskazał, że w sprawie zachodzi brak podstaw do kwestionowania prawidłowości realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a także pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2016 r., uwzględniającego wiążące w sprawie stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. W tej zatem sytuacji organ powinien był rozważyć możliwość wydania w sprawie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zaś opierać swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczając się w istocie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej normy w nim zawartej. Ta nieuprawniona wykładnia w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, że w owym koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy, o którym mowa powołanym przepisie, mieści się kwestia kręgu stron postępowania, a ściślej ewentualnych spadkobierców tych stron. Tymczasem tę kwestię organ powinien był rozważyć w kontekście gwarancji procesowych, które niesie ze sobą dla takich podmiotów instytucja wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który, co istotne - z założenia ustawodawcy - wymaga inicjatywy zainteresowanej strony. Nie stanowiły też zakresu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnienia dotyczące prawidłowości budowy zbiornika o wskazanej wyżej pojemności, o czym organ przesądził wprost stwierdzając, że ta kwestia wymaga wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu. Żadna zatem ze wskazanych przez organ kwestii nie mogła stanowić usprawiedliwienia dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czym naruszył podstawowe zasady postępowania, a przede wszystkim opisaną w art. 15 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) zasadę dwuinstancyjności, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. W konsekwencji uznać należy za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8 i 107 § 1 k.p.a. Niewątpliwie naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podziela, pozostają one bowiem bez wpływu na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w efekcie której podejmie rozstrzygnięcie uzasadnione okolicznościami i stanem faktycznym sprawy oraz zgromadzonymi dowodami, a swoje stanowisko uzasadni w myśl art. 107 § 3 k.p.a. mając przy tym na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach można przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii zaś kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). ds