II SA/Gl 188/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm. - dalej d.p.b.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), nakazał G. C., T. C., A. G., K. G., T. G. wykonanie w terminie do [...] r. następujących robót budowlanych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.: w pomieszczeniu higieniczno - sanitarnym: wentylacji i otworów nawiewnych w drzwiach wejściowych o pow. min. 0,022 m2; w pomieszczeniu kotłowni: wentylacji; w pomieszczeniu warsztatu: wentylacji. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia [...] r. G. C. poprzez swojego pełnomocnika zwróciła się o sprawdzenie legalności budowy przez A. C. w latach 80. ubiegłego wieku budynku garażowego oraz wyjaśnienia okoliczności dotyczących zmiany jego sposobu użytkowania na aktualnie funkcjonujący warsztat samochodowy. W dostępnych spisach akt spraw, jak również w archiwalnych rejestrach pozwoleń na budowę, nie odnaleziono dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że budynek wybudowano samowolnie w latach 1985-86. Wymiary budynku 12,35m x 6,40 m, wys. ok. 3,20 m. W budynku znajdują się dwa stanowiska garażowo - warsztatowe, pomieszczenie biurowe i sanitarne. Zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym, jeżeli którykolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w okresie od budowy do okresu legalizacji dopuszczał sytuowanie samowolnie wybudowanego obiektu, co ma miejsce w niniejszej sprawie, obiekt taki może ulec zalegalizowaniu. Z ekspertyzy wynikają zalecenia będące sentencją ww. decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. G., K. G., A. G. (działając przez pełnomocnika - T. G.) oraz G. C. Zarzucono, że przedmiotowy obiekt posadowiony jest w strefie ochronnej gazociągu średnioprężnego, co może spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, bądź inne skutki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. Nadto współwłaściciele sprzeciwiają się legalizowaniu przedmiotowego obiektu, a to winno skutkować nakazem rozbiórki. Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. T. C. poinformował, że wykonał obowiązki nałożone decyzją PINB z dnia [...] r. Również w załączeniu do pisma z dnia 12 grudnia 2016 r. T. C. przedłożył pismo "A" Sp. z o.o. dotyczące aktualizacji mapy zasadniczej oraz szerokości stref kontrolowanych w rejonie ulicy [...] w K. Poinformowano, że szerokość strefy kontrolowanej dla sieci gazowej wybudowanej przed rokiem 2001 wynosi 3 m dla budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez G. C. WINB decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że organ powiatowy niefortunnie sformułował obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją wskazując, iż "(...) nakazuję (...) wykonanie (...) robót budowlanych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - warsztatowego (...)", co sugeruje, iż samo wykonanie owych robót doprowadzi do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że obiekt jest już użytkowany. Zasadniczym powodem, dla którego organ uchylił zaskarżoną decyzję jest fakt, że zainteresowany legalizacją spornego obiektu jest T. C., jeden ze współwłaścicieli. Z kolei pozostali współwłaściciele, co wynika z załączonych do akt sprawy pism, nie wyrażają takiej woli. W sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność, na zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego obiektu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. T. C. jest współwłaścicielem nieruchomości w 1/3. Tym samym zasadne jawi się przeprowadzenie w ponownie prowadzonym postępowaniu rozprawy administracyjnej, celem bezspornego ustalenia, czy współwłaściciele wyrażą zgodę na legalizację obiektu. Ponadto zasadne jawi się również ustalenie, czy i jak zakończone zostało postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości prowadzone przez Sąd Rejonowy w K. pod sygn. akt [...]. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik T. C., zaskarżając ją w całości. Zarzucił mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 40 w związku z art. 42 d.p.b., poprzez ich błędną interpretację mającą wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie oraz naruszenie art. 37 d.p.b., poprzez błędne przyjęcie, iż do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionego obiektu niezbędna jest zgoda wszystkich obecnych współwłaścicieli nieruchomości, na której obiekt się znajduje. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że interpretacja decyzji wskazana przez WINB jest oczywiście błędna. Decyzja PINB "nakazuje (...) wykonanie (...) robót budowlanych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-warsztatowego", a zatem wykonanie wskazanych robót budowlanych dopiero umożliwia wydanie decyzji - tym razem - o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Nie jest tak, jak twierdzi WINB, że samo wykonanie robót budowlanych jest "usankcjonowaniem" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nie ma podstaw prawnych, aby sprawdzać, czy osoba składająca wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu jest jego właścicielem. Obecni uczestnicy nie byli współwłaścicielami nieruchomości na której obiekt się znajduje, a jedynym właścicielem nieruchomości był F. G., za którego wiedzą i zgodą obiekt wzniósł A. C. Aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, nie trzeba było być wg przepisów d.p.b. właścicielem nieruchomości. Skoro tak, to organ orzekający nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności, jak przy udzielaniu pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie osobie posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością. Nadto wymagane przez PINB roboty zostały wykonane przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 40 d.p.b. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z orzecznictwem wykształconym na podstawie ww. przepisu nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 17 kwietnia 1989 r., sygn. IV SA 83/89, ONSA 1989/1/38; wyrok NSA w Warszawie z 22 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1313/96). Wskazać jednak należy, że w dniu 12 grudnia 2016 r. skarżący poinformował organ, iż w związku z wydaniem decyzji [...] z dnia [...] r. wykonał roboty budowlane określone w ww. decyzji (data wpływu pisma do PINB – [...] r.). Wskazał je również konkretnie. Dokumentacja PINB została przekazana do WINB w dniu [...] r., co potwierdzono pieczęcią z datą wpływu. WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem Sądu WINB nie mógł utrzymać w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji choćby z tego powodu (choć tego WINB wyraźnie nie zaznaczył), że jako organ merytoryczny musiał wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny relewantny na dzień wydawania decyzji. Skoro w międzyczasie prace objęte decyzją PINB zostały wykonane, WINB nie miał możliwości, by zaakceptować decyzję, która nie była już adekwatna do stanu rzeczy z dnia [...] r. Nie mógł zaakceptować obowiązku wykonania robót, które zostały wykonane już wcześniej, dobrowolnie, bez decyzji ostatecznej. Każde nałożenie obowiązków ogranicza sferę wolnościową, a zatem musi odpowiadać wymogom proporcjonalności i być faktycznie uzasadnione. Przy tym, nie było przeszkód, by przedmiotowe prace wykonać dobrowolnie. Art. 40 d.p.b. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje taka konieczność (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2361/13). Jeśli jej nie ma, gdyż obiekt spełnia wymagania techniczne, albo osoba zainteresowana dobrowolnie niezbędne prace wykonała, organ rozstrzyga w oparciu o art. 42 d.p.b., badając oczywiście, czy wykonane dobrowolnie prace faktycznie doprowadziły do stanu technicznego odpowiadającego prawu. Zatem jedynym możliwym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia, choć WINB skupił się na innych przesłankach. Postępowanie naprawcze nie zostało jednak w pełni zakończone, stan samowoli budowlanej istniał nadal, stąd dalsze prowadzenie postępowania było niezbędne. W tej sytuacji zasadne będzie również dokonanie dalszych ustaleń co do własności nieruchomości, skoro prowadzono postępowanie o zniesienie współwłasności, o którym informowano w piśmie inicjującym postępowanie z dnia [...] r. Faktem jest przy tym, że kwestia możliwości legalizowania samowoli budowlanych w oparciu o przepisy d.p.b. nawet jeśli inwestor nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, była sporna. I tak np. w wyroku NSA z 11 września 2015 r., sygn. II OSK 112/14, stwierdzono: "Żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 Pr. bud. z 1974 r. nie nakłada na organy (obecnie właściwe organy nadzoru budowlanego) obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...). Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa." Inne stanowisko można znaleźć np. w wyroku WSA w Gliwicach z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Gl 582/16. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że posiadanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotne z punktu widzenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów d.p.b. Nie powinna być bowiem lepiej traktowana osoba, która dopuściła się samowoli budowlanej, niż ta, która budowała leganie. Przepisy winny być bowiem wykładane systemowo, a nie w oderwaniu od ogólnych zasad i innych regulacji. Ówcześnie obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję wynikał z treści § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dokument stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Konsekwencją braku prawa do terenu był brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Dodatkowo, art. 5 ust. 1 pkt 6 d.p.b. mówił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Jest to przepis umiejscowiony w rozdziale 1 pt. "Przepisy ogólne", a zatem ma zastosowanie również w postępowaniach legalizacyjnych. Zatem, przyjmując takie założenia, "inną ważną przyczyną" wg art. 37 ust. 2 d.p.b., uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce, są nie tylko wartości chronione prawem, jak zabytki, czy też elementy przyrodnicze środowiska, bądź normy obowiązujące w budownictwie lecz także naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie, prawa własności. To, że wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12; wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2321/14). Jakkolwiek sąd w niniejszym składzie godzi się ostatnią wskazaną tu linią orzeczniczą, to nie może jednak kwestii tej przesądzać jednoznacznie na potrzeby niniejszego postępowania. WINB bowiem dopiero nakazał czynienie ustaleń faktycznych w zakresie własnościowym i sięgnięcie do akt sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., sygn. [...] (wg pisma z [...] r.). Ewentualne ustalenie w dalszym toku postępowania, że T. C. może już w pełni dysponować nieruchomością, jako samodzielny właściciel, spowoduje, że problem braku zgody współwłaścicieli stanie się bezprzedmiotowy. Skoro organ w tym zakresie miałby dopiero poczynić na przyszłość ustalenia faktyczne, stąd nie można dokonywać na tym etapie jednoznacznej oceny prawnej. Ta jest możliwa, gdy stan faktyczny będzie jednoznacznie ustalony. Jednocześnie, Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Na marginesie można dodać, że wątpliwość dotycząca treści decyzji PINB, gdzie organ "nakazuje (...) wykonanie (...) robót budowlanych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-warsztatowego" nie miała znaczenia przesądzającego dla WINB i wskazał on konkretne podstawy uzasadniające wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Z powyższych powodów było ono zasadne. Nie doszło zatem do naruszenia art. 40 w związku z art. 42 d.p.b., art. 37 d.p.b., art. 138 §2 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.