I OSK 202/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt: III SA/Gd 1079/16 w sprawie ze skargi U.R. i W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] września 2016 r., nr: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Gminie U. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt: III SA/Gd 1079/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.R. i W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] września 2016 r., znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] września 2016 r., znak: [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, w wyniku rozpoznania odwołania U.R. i W.R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..] umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi jako działki nr [..], [..] i nr [..], wszystkie położone w obrębie geodezyjnym D., gm. U. i przekazało sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Słupsku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w Słupsku z dnia 12 listopada 2014 r. przez Wójta Gminy U. postanowieniem z dnia [..] listopada 2014 r. (znak: [..]) – z uwagi na sprzeczne dokumenty geodezyjne niepozwalające na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy działki nr [..] stanowiącej własność Powiatu Słupskiego z działkami: nr [..] (stanowiącą własność Gminy U.), nr [..] (stanowiącą własność U. i W.R.) oraz nr [..] (stanowiącą własność Agencji Nieruchomości Rolnych), a ponieważ w toku postępowania rozgraniczeniowego strony nie zawarły ugody, nie złożyły zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy, a na podstawie zebranych dowodów nie było podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie winno być umorzone, co stało się podstawą do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi U.R. i W.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której domagali się oni uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrując sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] września 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy U. z dnia [..] maja 2016 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie, co potwierdza uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03. W niniejszej sprawie nieruchomości podlegające rozgraniczeniu znajdują się w obrębie geodezyjnym D., Gmina U., a więc właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest Wójt Gminy U. Postępowanie dotyczy wyznaczenia granic pomiędzy działką będącą własnością U. i W.R. i działką, której właścicielem jest Gmina U., a więc oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest Gmina U. – jako właściciel jednej z rozgraniczanych działek. Według Sądu niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej przez jego pracownika (wójta, burmistrza) w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. Wójt jako organ administracji jest upoważniony na podstawie przepisu kompetencyjnego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, lecz równocześnie jest przedstawicielem gminy i pracownikiem urzędu gminy. Zdaniem Sądu, skoro Wójt Gminy U. jest przedstawicielem Gminy U. jako właściciela nieruchomości rozgraniczanej, to ma obowiązek dbać o jej mienie komunalne. Takie zaangażowanie w sprawę rozgraniczeniową w charakterze strony uzasadnia przyjęcie, że Wójt Gminy U. podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, której przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej własność tej gminy, a tym samym organ odwoławczy winien był uchylić decyzję Wójta Gminy U., z uwagi na wyłączenie pracownika organu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zawierając powyższą ocenę oraz wskazówki do dalszego postępowania Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła "Gmina U., Wójt Gminy U." zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu mają zastosowanie również do osoby piastującej funkcję organu, - art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy U. narusza zasadę prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, podczas gdy regulacja zawarta w tym przepisie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i daje stronom możliwość rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. W uzasadnieniu podniesiono, że charakter postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie nie prowadził do rozstrzygnięcia merytorycznego lecz proceduralnego, kończącego postępowanie administracyjne, zaś stanowisko skarżącego kasacyjnie o braku podstaw do wyłączenia Wójta w tej sprawie znajduje odzwierciedlenie w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U.R. i W.R. wnieśli o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, domagając się rozprawy jedynie w przypadku jej merytorycznego rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Lex nr 151232). W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy Gmina U., w imieniu której działa Wójt Gminy U., tj. organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, była legitymowana do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt: III SA/Gd 1079/16. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację wyrażoną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Gmina usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której jako organ I instancji orzekł Wójt tej Gminy w zakresie dotyczącym interesu prawnego Gminy wynikającego z jej prawa własności do jednej z nieruchomości, których dotyczyło postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolity i powszechny pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). W konsekwencji nie mogła zostać uznana za dopuszczalną skarga kasacyjna Gminy U. wniesiona od wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [..] maja 2016 r. wskazując właśnie na podstawy wyłączenia organu w sytuacji, gdy decyzja odnosiła się do interesu majątkowego jednostki samorządu terytorialnego. Tym bardziej nie mogłaby być uznana za dopuszczalną skarga kasacyjna Wójta Gminy U. jako organu administracji publicznej, który nie mógł być i nie był stroną ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Gdańsku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 178 i art. 180 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.