II SA/Gl 141/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kierunków działań zmierzających do należytej ochrony środowiska postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr [...]Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia kierunków działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w celu zapewnienia na obszarze Powiatu [...] należytej ochrony środowiska, wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 – dalej u.s.p.), art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 686 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 – dalej i.o.ś.), w związku z "Informacją o stanie środowiska na terenie powiatu [...] wg danych za rok [...]", przedłożoną przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Delegatura w B., rozpatrywaną przez Radę Powiatu [...] na [...] Sesji w dniu [...]r., uchwalono: §1 Określić na obszarze powiatu [...] kierunki działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. polegające na wzmocnieniu: - kontroli i monitoringu gospodarowania odpadami ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych; - monitoringu wód granicznej rzeki [...]. W §2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu [...], a w §3 wskazano, że uchwała podlega wykonaniu z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. (dalej WIOŚ), zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach mieści się "kontrola i monitoring gospodarowania odpadami ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych", podczas gdy: - opisany w art. 2 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. zakres kontroli dotyczy kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, a nie kontroli ogólnie pojętej działalności w zakresie gospodarowania odpadami, bez uwzględnienia tego, kto działalność taką prowadzi; - ustawa i.o.ś w art. 2 ust. 1 pkt 2 nie przewiduje kompetencji WIOŚ do prowadzenia monitoringu gospodarowania odpadami; w efekcie przedmiotowego naruszenia uchwała nie nadaje się do wykonania; 2) przepisów postępowania, to jest art. 8a ust. 2 i.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie i podjęcie uchwały określającej kierunki działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., która w istocie nie określała takich kierunków, a zobowiązała organ do nasilenia prowadzonych działań, poprzez użycie nieostrego określenia "wzmocnienie", bez jednoczesnego wskazania, na czym owo wzmocnienie miałoby polegać; w efekcie przedmiotowego naruszenia uchwała nie nadaje się do wykonania; dodatkowo należy zarzucić, że Rada Powiatu nie ma uprawnienia do określenia sposobu realizacji zadania przez WIOŚ, natomiast zastosowane sformułowanie "wzmocnienie" jest właśnie określeniem sposobu realizacji zadania; 3) prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 3 pkt 2 i.o.ś. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 672, dalej p.o.ś.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż WIOŚ może wzmocnić monitoring wód granicznej rzeki Olzy, tymczasem monitoring rzeki [...] prowadzony jest zgodnie z programem Państwowego Monitoringu Środowiska i jest on wykonywany w pełnym zakresie. Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] w całości. W odpowiedzi na skargę organ powiatowy wniósł o oddalenie skargi, podając że działał na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8a ust. 1 i.o.ś. rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa przynajmniej raz w roku rozpatrują informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu. Wg ust. 2 ww. przepisu w związku z przedłożoną informacją, o której mowa w ust. 1, radzie powiatu służy prawo do określania, w drodze uchwały, kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w celu zapewnienia na danym obszarze należytej ochrony środowiska. Z kolei ust. 4 wskazuje, że uchwała podjęta na podstawie ust. 2 oraz wniosek skierowany na podstawie ust. 3 nie mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz powinny ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Przepisy te rodzą jednak pytanie, czy skargę do sądu administracyjnego na tego rodzaju uchwałę może wnieść organ, jakim jest WIOŚ? Należy przywołać tu w pierwszej kolejności ogólne uregulowania dotyczące postępowań sądowoadministracyjnych, w szczególności dotyczące zdolności sądowej i stron postępowania. Wg art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Pojęcie organu administracji publicznej, o które uzupełniono art. 25 § 1 p.p.s.a. w wyniku nowelizacji tego przepisu z kwietnia 2015 r., obowiązującej od 15 sierpnia 2015 r., nie jest zdefiniowane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmiennictwie wskazuje się jednak: "(...) organ administracji publicznej korzysta ze zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko wtedy, gdy występuje w roli autora zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania. Organ administracji publicznej nie może wystąpić w roli skarżącego (...). W znowelizowanym art. 25 powinno się znaleźć zastrzeżenie, że zdolność sądową ma organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Wtedy ten przepis korespondowałby z art. 35 § 4. (....) Zdarza się, że w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie skarżącej strukturom organizacyjnym niemającym cech określonych w art. 25 in principio. Taki charakter ma np. art. 81 ust. 1 u.s.p., gdyż wynika z niego, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego." (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 25 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex-el.) Uwagi te korespondują z treścią art. 32 p.p.s.a., wg którego "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi." Tak samo w uzasadnieniu do nowelizacji art. 25 p.p.s.a. z 2015 r. (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 1633) czytamy: "Obowiązująca definicja zdolności sądowej jest zredagowana zbyt wąsko, pomija bowiem zdolność sądową organu administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Proponowana zmiana rozszerza tę definicję poprzez dodanie organu jako podmiotu mającego zdolność sądową. Zmiana ta skoreluje treść art. 25 § 1 z art. 32 p.p.s.a." Pewne ogólne uwagi dotyczące działalności organów Inspekcji Ochrony Środowiska zawiera wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 530/08. Wskazano tam, że więzi pomiędzy organami powiatu a organami Inspekcji Ochrony Środowiska są liczne i że organy Inspekcji, będąc organami administracji rządowej, są częścią systemu terenowej administracji publicznej, powiązanego wieloma więzami, zwłaszcza kontrolnymi. Uchwała rady powiatu skierowana do organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej, jest skierowana do organu, który podlega kontroli sprawowanej przez radę powiatu. Z uwagi na powyższe, przedmiotowa uchwała nie może być uznana za akt o charakterze zewnętrznym. Nie ma też charakteru generalnego, jej adresatem jest właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie jest uzasadnione stanowisko, że uchwała ta pośrednio oddziałuje na inne podmioty, poddane kontroli Inspekcji i że to świadczy o jej zewnętrznym charakterze. Te inne podmioty są poddane kontroli Inspekcji na podstawie przepisów ustawy a nie uchwały. Przy tym wg wyroku WSA w Gliwicach z 15 lipca 2010 r., sygn. II SA/Gl 87/10, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady powiatu temu podmiotowi, którego interes prawny taką uchwałą został naruszony. Przesłanką umożliwiająca wniesienie skargi jest zatem wykazanie własnego interesu prawnego, naruszonego uchwałą. Przepis art. 87 ustawy nie zawiera regulacji dającej podstawę do poddawania kontroli uchwał rady w interesie publicznym (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 1281/14). W tym kontekście można wskazać, że organ administracji publicznej (WIOŚ) nie realizuje tu własnego interesu indywidualnego, niezbędnego do wniesienia skargi, bowiem z założenia ma działać w ramach i w celu realizacji interesu publicznego, ewentualnie dla ochrony interesu indywidualnego innych podmiotów, o ile przepisy wymagają jego ochrony lub wyważania z interesem publicznym (por. art. 5 u.i.ś). Pozycja WIOŚ jest zupełnie inna, niż np. pozycja organów jednostek samorządu terytorialnego, które mogą inicjować w niektórych przypadkach postępowania sądowoadministracyjne, skoro reprezentują te jednostki, posiadające osobowość prawną i będące podmiotami praw, w tym chronionych konstytucyjnie. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest też "jednostką organizacyjną" w rozumieniu art. 25 §2 i 3 p.p.s.a. Z powyższych powodów nie można uznać, że podstawą skargi może być wskazany w niej art. 87 ust. 1 u.s.p. Użyte w nim słowo "każdy" nie obejmuje organu, jakim jest WIOŚ, który nie realizuje tu własnego interesu indywidualnego, wymaganego do zastosowania przywołanej regulacji. Zatem żaden konkretny przepis nie pozwala na zaskarżenie uchwały Rady Powiatu przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska, a może to uczynić co najwyżej wojewoda w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. II OSK 2108/14, gdzie w podobnym stanie faktycznym sądy administracyjne obu instancji rozpatrywały skargę, jednak jej przedmiotem było rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, wydane w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. To nie Inspektor Ochrony Środowiska inicjował postępowanie sądowe zmierzające do podważenia sprzecznej z prawem uchwały). Z powyższych względów brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Podlegała ona zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.