II SA/Kr 446/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 października 2016 r. (doręczonym adresatowi w dnia 5 października 2016 r.) P.M. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K. – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – o przekazanie na jego adres: "1. kserokopii stron dzienników lekcyjnych klas w których miał Pan zaplanowane zajęcia z uczniami w dniach w których odbywały się komisje oraz sesje Rady Miejskiej w K. . w roku szkolnym 2015/2016. [ strony na których odnotowuje się lekcje w danym dniu z podaniem tematu lekcji, nauczyciela prowadzącego zajęcia, itd. , bez podawania jakichkolwiek danych o uczniach]; 2. informacji ilu nauczycieli zwolnił Pan z pracy od 2010 r z podaniem jakich przedmiotów uczyli, ile mieli godzin lekcyjnych przed zwolnieniem, z jakiego powodu zostali zwolnieni [ bez podawania nazwisk]; 3. informacji ile godzin ponadnormatywnych w roku szkolnym 2051/2016 przepracowała Pani J.J. , w rozbiciu na poszczególne miesiące". Decyzją z dnia 19 października 2016 r. Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 3 powyższego wniosku. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 4 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Organ stwierdził także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. W myśl art. 5 ww. ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a także na podstawie art. 23 i art.24 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 23 kodeksu cywilnego dobra osobiste człowieka pozostają pod ochroną kodeksu cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach prawa. Organ podkreślił również, iż informacje dotyczące zwolnienia nauczycieli wraz z podaniem przyczyn ich zwolnienia, a także dotyczące liczby godzin "ponadnormatywnych" przepracowanych przez konkretnego nauczyciela podlegają bezwzględnej ochronie nie tylko na podstawie ww. przepisów prawa, ale także na podstawie art. 111 Kodeksu pracy. Przepis ten zobowiązuje pracodawcę do poszanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika, w tym do ochrony informacji odnoszących się do stosunku pracy nauczycieli. Organ ocenił, że udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji, bez zgody określonych we wniosku nauczycieli, naruszyłoby przepisy prawa i mogłoby narazić organ na procesy odszkodowawcze. W decyzji organ zawarł pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Skierowanym do Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych . [...] w K. pismem z dnia 24 października 2016 r., zatytułowanym "wezwanie przedsądowe", P.M. ponowił żądanie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 3 października 2016 r. i zapowiedział wniesienie skargi do sądu administracyjnego w razie nieuczynienia temu żądaniu zadość. Z kolei pismem z dnia 8 listopada 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 9 listopada 2016 r.) P.M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od decyzji Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych im. [...] w K. z dnia 19 października 2016 r. Kolegium oceniło, że od przedmiotowej decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – i w związku z tym przekazało sprawę do organu właściwego, tj. Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K . P.M. został o tym zawiadomiony pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Decyzją z dnia 24 stycznia 2017 r. Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 19 października 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu, zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie, w którym odwoływano się do różnych przepisów, a nie tylko do art. 23 i 24 k.c., zaś skarżący w swoim piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. nie odwołał się do żadnych nowych okoliczności i faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które obligowałyby do zmiany decyzji. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. P.M. wniósł – za pośrednictwem Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K. – skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zakwestionował wskazane przez organ podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej i podkreślił, że w przypadku pkt 2 swojego wniosku żądał informacji zanonimizowanej, zaś w przypadku pkt 3 chodzi tylko o czas pracy i informacja tego rodzaju nie narusza niczyich dóbr osobistych. W piśmie z dnia 25 marca 2017 r. oraz na rozprawie skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Zważywszy na opisaną wyżej sekwencję zdarzeń, należy wpierw zauważyć, że już pismo skarżącego z dnia 24 października 2016 r., zatytułowane "wezwanie przedsądowe", nosiło znamiona wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w istocie to ono uruchomiło kompetencję organu do orzekania w sprawie po raz drugi. Ocenę zaskarżonej decyzji wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, jest w niniejszej sprawie bezsporna i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Status Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych [...] w K. jako podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej nie jest w niniejszym postępowaniu kwestionowany przez żadną ze stron. Stosownie do art. 3 ust 1 pkt 1, 2 i 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W świetle art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do wspomnianego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Istota sporu w mniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy istnieją podstawy do odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej z uwagi na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W ocenie Sądu takich podstaw nie ma, a w każdym razie okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za takie podstawy uchodzić nie mogą. W punkcie drugim wniosku z dnia 3 października 2016 r. skarżący wyraźnie zaznaczył, że oczekuje informacji zanonimizowanej ("bez podawania nazwisk"), wobec czego powoływanie się w uzasadnieniu odmowy jej udzielania na art. 5 u.d.i.p. tudzież art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 922) oraz art. 23 i 24 k.c. – jest niezasadne, a wręcz niezrozumiałe. Podobnie należy ocenić powoływanie się w tym kontekście na art. 111 kodeksu pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podjął nawet próby wykazania związku odnośnej informacji z prywatnością określonej osoby fizycznej, jej danymi osobowymi bądź dobrami osobistymi, w tym godnością. Poza tym dopuszczalność powoływania się na ograniczenia prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. jest wyraźnie wyłączone w przypadku, gdy chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). Informacja publiczna, o której mowa w punkcie 3 wniosku skarżącego z dnia 3 października 2016 r., jest wprawdzie zrelatywizowana do konkretnej osoby, ale – jak zasadnie podnosi skarżący w skardze – obejmuje wyłącznie czas pracy, a zatem jej udostępnienie jest w założeniu irrelewantne z punktu widzenia ochrony prywatności, danych osobowych czy też dobór osobistych. Także w tym zakresie argumentacja organu, nawiązująca do art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 23 i 24 k.c., art. 111 kodeksu pracy – jawi się jako chybiona. Wypada natomiast również tu powołać art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Trzeba nadto zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Mając na uwadze powołane przepisy, warto dodać, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej "pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest (...) ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania" (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, CBOSA). "Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, CBOSA). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych w niej oraz w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – a zatem podlegała uchyleniu. Podobne względy przemawiały za uchyleniem pierwszej decyzji w sprawie tego samego organu. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 3 października 2016 r. w zakresie pkt 2 i 3 organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną i podejmie stosowne działania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu prawidłowego załatwienia wniosku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które stanowił uiszczony wpis od skargi (pkt II sentencji wyroku). Podstawą prawną rozstrzygnięcia o kosztach jest art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.