I SA/Wa 443/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2016r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że żądanie strony nie zostało zakwalifikowane jako sprawa administracyjna. Wnioskodawca J. S. domaga się bowiem stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...] maja 1971 r. Uchwałą tą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. postanowiło wystąpić z wnioskiem do sądu o przejęcie od T. S. ( poprzednika prawnego skarżącego) na własność Państwa części nieruchomości na pokrycie należności scalonych. Zdaniem organu, pomimo tego, że ta uchwała została wydana przez organ administracji publicznej, to jednak do podważenia jej ustaleń tryb administracyjny nie znajduje zastosowania. Ustawodawca formułując w art. 156 § 1 kpa podstawy stwierdzenia nieważności określił, że przedmiotem prowadzonego w tym trybie postępowania mogą być tylko decyzje administracyjne, postanowienia, od których przysługuje zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 kpa. Zakresem tego postępowania nie są objęte inne, niż decyzje lub postanowienia, akty lub czynności. Z tego względu Minister uznał, że uwzględnienie na drodze administracyjnej żądania J. S., dotyczącego stwierdzenia nieważności powyższej uchwały nie może zostać uwzględnione. Zatem, zgodnie z art. 61 a 1 k.p.a., gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. W skardze opisał procedurę przejęcia części gospodarstwa jego dziadka T. S. na własność Państwa. Podniósł, że jego dziadek ze względu na zły stan zdrowia nie mógł podejmować żadnych czynności w prowadzonym postępowaniu, co powinno prowadzić do jego zawieszenia na podstawie art. 97 §1 pkt 3 kpa. Mimo jasnego stanowiska ustawodawcy w tej sprawie, komuniści nadal łamali procedury prawne w stosunku do jego dziadka. W związku z tym decyzja oparta o uchwałę nr [...] została przyjęta bez podstawy prawnej, a decyzja oparta o wniosek nr [...] została przyjęta z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa, który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nowelizacja kpa, wprowadzająca art. 61 a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że skarżący domagał się od organu wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. nr [...] z [...] maja 1971 r. o wystąpieniu do sądu o przejęcie na własność państwa części nieruchomości rolnych T. S. na pokrycie należności scalonych Jako podstawę przejęcia wskazano ustawę z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. ( Dz. U. z 1969 r., Nr 17, poz. 130) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone ( Dz.U.1962, Nr 44, poz. 212). W świetle art. 3. 1. ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej uchwały, przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następuje na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłasza organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołącza odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem wszczęcia postępowania sądowego było podjęcie uprzednio uchwały przez prezydium powiatowej rady narodowej. Uchwała prezydium powiatowej rady narodowej miała zatem charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego, które miało charakter autonomiczny od postępowania administracyjnego i kończyło się wydaniem postanowienia o przejęciu bądź nie gospodarstwa rolnego. W piśmiennictwie uznaje się za decyzję administracyjną takie oświadczenie woli organu, która wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie stosunku). Przedmiotowa uchwała nie wywierała żadnego skutku materialnoprawnego, nie można jej zatem uznać za decyzje administracyjną.. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, Komentarz do k.p.a. LEX) zakresem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 K.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 K.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy organ orzekający w sprawie, na podstawie art. 61 a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Należy także podkreślić, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Tym samym nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącego, koncentrujących się na wadliwym przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa jego dziadka. Podobne stanowisko odnośnie charakteru prawnego uchwały prezydium powiatowej rady narodowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności zajął Naczelny ego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 148/08 ( publik. Internet). W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.