II GW 6/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Miechów z dnia [...] lutego 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Miechów a Burmistrzem Miasta i Gminy Jędrzejów w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Miechów jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy Miechów pismem z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrz Miasta i Gminy Miechów a Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów przez wskazanie Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów jako organu właściwego w sprawie potwierdzenia prawa E. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy Miechów podał, że [...] grudnia 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie wpłynęła dokumentacja E. G., przesłana z Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie, dotycząca wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wniosek w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z dokumentacji wynika, E. G był hospitalizowany w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w Czerwonej Górze. Na wszelkich zaświadczeniach lekarskich, jak również w formularzu z wywiadu środowiskowego część I, przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Ośrodka pomocy Społecznej w Chęcinach z E. G., figuruje jego adres zamieszkania, tj. J.[...]. Zgodnie z ustaleniami wskazany adres to posesja K. G - brata E. G.. Organ wskazał, że E. G. urodził się w Jędrzejowie, a jego ostatnim miejscem zameldowania był Miechów, który następnie opuścił i w 1998 r. został wymeldowany w trybie administracyjnym. W grudniu 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony z E. G. przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie dotyczący sytuacji życiowej E. G., który został przewieziony przez brata do Schroniska im. św. Brata Alberta w Miechowie. Z akt wynika, że E. G. przebywał w domu swojego brata, po opuszczeniu Zakładu Karnego, jednakże brat odmówił E. G. przyjęcia do domu z uwagi na nadużywanie alkoholu. Pracownik socjalny opisał, że przez ostatnie 6 lat E. G. przebywał u brata i był objęty świadczeniami pomocy społecznej Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie, jak również została mu udzielona pomoc finansowa, rzeczowa, praca socjalna oraz uczestniczył w terapii w Poradni Leczenia Uzależnienia Alkoholowego. Z załączonej karty leczenia szpitalnego, wynika adres zamieszkania E. G. – J. [...]., gdzie skoncentrował on swoją aktywność życiową. Od [...] listopada 2013 r. do stycznia 2014 r. E. G. przebywał w schronisku im. św. Brata Alberta w Miechowie, następnie opuścił schronisko i przebywał w różnych miejscach, między innymi zgłaszał się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego i bezpłatnych obiadów w Punkcie "Caritas". Następnie, prawdopodobnie jesienią 2015 r., E. G. "zniknął" z Miechowa. W dniu [...] lutego 2016 r. z pracownikiem socjalnym Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie skontaktowała się K. G. (przedstawiając się jako bratanica E. G.), informując, że wujek (E. G.) ponownie przebywa wraz z rodziną w Jędrzejowie, zamierza tam pozostać i ubiegać się o ustalenie stopnia niepełnosprawności, celem dalszego pobierania zasiłku stałego. K. G. poprosiła o przesłanie drogą pocztową dokumentacji z leczenia E. G., w celu dołączenia jej do wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Nadto K. G. zobowiązała się pomóc wujkowi we wszelkich formalnościach związanych z uzyskaniem Orzeczenia o Niepełnosprawności i uzyskaniem dalszej pomocy z Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie. Pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie sporządził na tę okoliczność stosowną Kartę Pracy Socjalnej. Od lutego 2016 r., Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie nie posiada już żadnych informacji o E. G., zaś z wywiadu środowiskowego z Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie oraz dokumentacji medycznej wynika, że adresem zamieszkania E. G. jest ul. [...]. Zdaniem wnioskodawcy opisany stan faktyczny świadczy o tym, że E. G. nie jest już osobą bezdomną, a tym samym nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2016 r. poz. 930, dalej: ustawa o pomocy społecznej). E. G. skoncentrował swoją aktywność życiową w Jędrzejowie, gdzie został objęty świadczeniami pomocy społecznej tamtejszego Ośrodka. Burmistrz Miasta i Gminy Miechów zauważył, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują "miejsca zamieszkania", które określone jest w Kodeksie cywilnym. Oznacza ono miejscowość, w której przebywa dana osoba z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c). Fakt zameldowania służy natomiast pomocniczo w ustaleniu miejsca przebywania, nie powinien zaś mieć znaczenia rozstrzygającego przy ustalaniu miejsca zamieszkania. Obowiązek meldunkowy, wynikający z przepisów o ewidencji ludności, ma na celu rejestrację faktu pobytu określonej osoby w danej miejscowości, a nie nadanie pobytowi statusu miejsca zamieszkania. Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów, pismem z [...] kwietnia 2017 r., wniósł odpowiedź na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Miechów, stwierdzając, że nie jest właściwy do rozpatrzenia omawianej sprawy. W uzasadnieniu podkreślił, że E. G. od wielu lat nie mieszka i nie przebywa na terenie miasta i gminy Jędrzejów, jest osobą bezdomną, a jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały, do [...] maja 1998 r., był Miechów [...]. Później E. G. nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały ani czasowy. Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów wyjaśnił, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jędrzejowie miał styczność z E. G. w lipcu i sierpniu 2013 r., gdy zgłosił się do Ośrodka po pomoc na żywność. W trakcie wywiadu środowiskowego okazało się, że E. G. jest bezdomny, przebywa w lokalu niemieszkalnym – garażu. Wcześniej przez około 7 lat przebywał u brata K. G. w Jędrzejowie przy ul. [...], lecz nie był tam zameldowany. Z uwagi na jego skłonność do alkoholu, urządzanie awantur, dewastowanie mieszkania, interwencje Policji, brat i bratowa kazali mu się wyprowadzić i od tej pory mieszka w garażu. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jędrzejowie udzielił wówczas E. G. pomocy w postaci artykułów żywnościowych oraz zasiłku celowego w wysokości 60 zł na zakup środków czystości. E. G. zgłosił się ponownie do pracownika socjalnego [...] listopada 2013 r. z prośbą o znalezienie miejsca w schronisku dla bezdomnych. Z przedstawionych wówczas dokumentów wynikało, że od [...] sierpnia do [...] września był hospitalizowany w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. Św. Rafała w Czerwonej Górze, a od [...] września do [...] października 2013 r. w Świętokrzyskim Centrum Psychiatrii w Morawicy. Następnie od [...] października do [...] listopada 2013 r. przebywał w Areszcie Śledczym w Krakowie, w tym od [...] do [...] listopada 2013 r. w szpitalu Aresztu Śledczego. od listopada 2013 r. Pracownik socjalny skontaktował się wówczas z pracownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie, który ustalił, że E. G. zostanie przyjęty do Schroniska im. Brata Alberta w Miechowie od [...] listopada 2013 r. Do schroniska, na prośbę pracownika socjalnego, odwiózł go brat. Od listopada 2013 r. E. G. nie zgłaszał się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie i nie korzysta z pomocy tego Ośrodka. Z oświadczenia złożonego przez K. G. pracownikowi socjalnemu wynika, że nie utrzymuje z bratem żadnych kontaktów. O ponownym pojawieniu się E. G. w Jędrzejowie poinformowała K. Z. (z domu G.), która w imieniu wuja E. G poprosiła Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Miechowie o przesłanie dokumentacji medycznej, w związku ze staraniami o pomoc socjalną i medyczną. Rodzina E. G. zgodnie utrzymuje, że jego pobyt w Jędrzejowie trwał kilka dni i po otrzymaniu dokumentacji medycznej wyszedł z domu brata i już nie wrócił. Od tego też momentu nikt z E. G. nie ma kontaktu. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów stwierdził, że E. G. jedynie przed laty przebywał w Jędrzejowie. Sam siebie określa jako osobę bezdomną, a jedynie jako adres do korespondencji oraz do kontaktu podaje adres brata i ostatni adres zameldowania na pobyt stały w Miechowie. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Miechowie uznaje powyższe fakty i obejmuje E. G. opieką na najbliższe trzy lata. W konkluzji Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów stwierdził, że E. G. jest osobą bezdomną, a pomocy w każdej postaci powinna, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej udzielić mu Gmina Miechów, gdzie był ostatnio zameldowany na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) przez spór kompetencyjny, czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Jego rozstrzygnięcie poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. W rozpoznawanej sprawie spór jaki zaistniał między Burmistrzem Miasta i Gminy Miechów a Burmistrzem Miasta i Gminy Jędrzejów jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa E. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia wskazania organu właściwego do wydania decyzji określonej w powołanym przepisie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2 - zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Tak więc jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowanie do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu. W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tym miejscu należy zauważyć, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Wobec tego przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że E. G. jest obecnie bezdomny a jego ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była gmina Miechów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Miasta i Gminy Miechów jako organ właściwy do potwierdzenia prawa E. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.