I OSK 2882/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K., E. K., M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 713/17 w sprawie ze skargi Z. K, E. K., M. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 713/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Z. K., E. K., M. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Na mocy tej decyzji odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zapisanej w KW nr [...], parcela [...], o pow. 380 m2, stanowiącej współwłasność I. K., H. K. oraz J. K. (pkt 8 tego orzeczenia). Kwestionowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. zostało wydane w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r., Nr 4, poz. 31 ze zm.) dalej zwanego "dekretem". Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli Z. K., E. K., M. K. i J. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie postępowania przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów proceduralnych przez organ administracji, tj. art. 7, art. 77 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3, art. 4, art. 7, art. "8.1 i 4" dekretu w zw. z art. 8, art. 9, art. 20, art. "21.2" i art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że: "przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego, że (inwestycja dopisek Sadu) mogła być zrealizowana tylko w tej lokalizacji, a także że w skierowanym do właścicieli nieruchomości wezwaniu umieszczonym w formie obwieszczenia w Prezydium MRN w P., że nie musiała być umieszczona cena za dobrowolne odstąpienie nieruchomości, że taki brak nie uniemożliwia nabycia własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia, że istniejące braki w procedurze wywłaszczeniowej przemawiały za pozostawieniem kwestionowanego orzeczenia o wywłaszczeniu w obrocie, oraz że nie doszło do wywłaszczenia bez zapłaty słusznego odszkodowania, a w konsekwencji, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe rażąco nie narusza prawa". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnej ceny zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Prezydium zaś, zatwierdzając cenę określoną przez wykonawcę, miało równocześnie ustalić warunki zapłaty. Zaznaczono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że wykonawca narodowych planów gospodarczych (Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych) w żadnej mierze nie wypełnił warunków przewidzianych w powołanym przepisie. Podkreślono, że w aktach sprawy nie zachował się ani odpis wezwania skierowanego do właścicieli nieruchomości, ani żadne inne dokumenty, które świadczyłyby, że wykonawca podał w wezwaniu cenę i to taką, która została poddana zatwierdzeniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Z zachowanej dokumentacji wynika zaś, że pierwsze czynności związane z ustaleniem wartości wywłaszczanej nieruchomości miały miejsce już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji jest sprzeczne z art. 8 ust. 4 dekretu, który to przepis określał termin do zawarcia umowy odstąpienia (14 dni od daty doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia) oraz rodzaj sankcji dla wywłaszczanych w razie jej niezawarcia - odjęcie nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Skoro w wezwaniu nie została wskazana cena, to nie mogło dojść do zawarcia umowy w zawitym 14-dniowym terminie. Ponadto podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób dostatecznie wnikliwy do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego pozyskania nieruchomości przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego w trybie art. 3 dekretu, tj. z zasobów Skarbu Państwa lub osób prawnych wymienionych w art. 2 tego aktu. Podkreślono, że przedmiotowe wywłaszczenie odbywało się na potrzeby budownictwa mieszkalnego, które mogło być realizowane na wolnych terenach danego miasta lub nawet terenach podmiejskich, a należących do Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 3 dekretu. Skarżący kasacyjnie wskazali również na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego bez udziału ówczesnych właścicieli nieruchomości. Zaznaczyli, że wnioski i wezwania były wywieszane na tablicy ogłoszeń w Prezydium MRN w P., pomimo że właściciele nieruchomości zamieszkiwali na terenie P. i Ś. W., a ich adresy znane były organom prowadzącym postępowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podzielił w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta w znacznej części na wadliwie skonstruowanych podstawach kasacyjnych. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżących – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna w całości nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i w znacznej części czynią zarzuty skargi kasacyjnej bezskutecznymi. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej części zarzutów naruszeń nie powiązał z konkretną jednostką redakcyjną przepisu prawa. Dotyczy to art. 77 k.p.a., art. 3, art. 4 i art. 7 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 8, art. 20 i art. 64 Konstytucji RP. Wszystkie te przepisy składają się z kilku jednostek redakcyjnych regulujących różne stany prawne. Dlatego już z tej przyczyny zarzuty naruszenia tych przepisów są bezskuteczne. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie dokonuje wykładni większości przepisów, które zostały jego zdaniem naruszone. W zarzutach i ich uzasadnieniu nie nawiązuje do treści części przytoczonych przepisów. Ponadto w zarzutach naruszenia przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie podano z jakiej daty są to przepisy. Trzeba tu przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej nie czyni tego pomimo, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż przytoczone w skardze przepisy dekretu nie odpowiadają przepisom mającym zastosowanie w sprawie, z tego powodu, że treść przepisów dekretu i ich numeracja ulegały zmianie. Dotyczy to w szczególności przepisów art. 7 i art. 8 dekretu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że odpowiadające częściowo artykułom 7 i 8 dekretu przepisy artykułów 6 i 7 mających zastosowanie w sprawie, mają w znacznej części odmienne brzmienie. Zatem i z tego powodu tak sformułowane zarzuty nie mogły być uznane za skuteczne. Należy tu wskazać, że w tekście pierwotnym dekretu opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 27 z 1949 r. pod poz. 197, regulację zawartą następnie w art. 8, obejmował art. 7 dekretu, a regulację zawartą następnie w art. 7 obejmował art. 6. Ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) dokonano częściowej zmiany art. 6 i 7 dekretu. Ustawa zmieniająca z dnia 29 grudnia 1951 r. zawierała w art. 12 upoważnienie dla Przewodniczącego PKPG do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej w drodze obwieszczenia jednolitego tekstu dekretu, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1952 r. Nr 4 pod poz. 31. W następstwie przyjętej ciągłej numeracji artykułów dotychczasowy art. 6 dekretu został oznaczony jako art. 7, a art. 7 dekretu został oznaczony jako art. 8. Powyższy stan prawny obowiązywał do dnia 5 kwietnia 1958 r., tj. do dnia uchylenia całego dekretu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy miało być nadal prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy, z tym, że przepisy art. 13 dekretu należało stosować w brzmieniu dotychczasowym oraz nie należało stosować przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu (oba przepisy dotyczą treści wniosku wywłaszczeniowego). W niniejszej sprawie Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. pismem z 16 listopada 1951 r. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i udzielenie zezwolenia na objęcie przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 17 listopada 1951 r. w Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (co wynika z pieczątki złożonej na powyższym dokumencie). W konsekwencji należy stwierdzić, iż w rozważanym przypadku do wniosku wywłaszczeniowego zastosowanie miały przepisy art. 13 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Natomiast czynności dokonane pod rządami dekretu przed nowelizacją pozostawały w mocy również po wejściu w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., albowiem w przepisie art. 4 pkt 1 tej ustawy wskazano, że postępowanie "będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy". Autor skargi kasacyjnej nie zwraca również uwagi na to, że sądy administracyjne nie stosują przepisów procedury administracyjnej, lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jedynie kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) aby był skuteczny, powinien być skonstruowany przykładowo w ten sposób, że należy zarzucić naruszenie przez sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami k.p.a. Takiego powiązania zabrakło również w zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Odnosząc się jednak merytorycznie do tak niefachowo i nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona uzasadnionych zarzutów. W tym miejscu trzeba przypomnieć, to na co zwracał już uwagę Sąd pierwszej instancji, a czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym własny przedmiot, inny niż w postępowaniu zwykłym. Nie jest to postępowanie odwoławcze. Zatem nie ma ono na celu rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie lecz wyjaśnienie jej ewentualnej kwalifikowanej niezgodności z prawem. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, w tym przede wszystkim z rażącym naruszeniem wskazanych w skardze art. 3, art. 8 ust. 1 i art. 7 ust. 3 pkt 1 Dekretu z 1949 r. (właściwa podstawa: art. 3, art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 7 ust. 1 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji). Za sądem pierwszej instancji należy tu powtórzyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1161/14 oraz 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, CBOSA). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić wyłącznie w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). W ocenie Sądu kasacyjnego, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o zaistnieniu określonych sytuacji faktycznych można wnioskować chociażby na podstawie zachowanych dokumentów, które pośrednio ich dotyczą. W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej, a także wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji zasadnie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przyjął, że organ wystosował do ówczesnych właścicieli wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wskazane w art. 7 ust. 1 dekretu. Takiemu ustaleniu nie przeczy niezachowanie się kopii wezwania w aktach archiwalnych. Fakt wystosowania tego wezwania, w dopuszczonej formie wywieszenia na tablicy ogłoszeń, potwierdza m. in. treść wniosku wywłaszczeniowego z 16 listopada 1951 r. (s. 3 wniosku, tom 4/6 akt administracyjnych) oraz treść pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z 20 października 1951 r. (tom 4/6 akt administracyjnych). Skoro aktualnie nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygniecie kwestii, czy w wezwaniu podano konkretną kwotę odszkodowania, z uwagi na niezachowanie się odpisów przedmiotowego wezwania, to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że mając na uwadze ówczesną wykładnię powołanego dekretu, zdeterminowaną m. in. treścią załącznika nr 1 do zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. (M.P. z dnia 24 listopada 1949 r.) zawierającego wzór wezwania, można przyjąć, że wezwanie w niniejszej sprawie ograniczało się do odwołania się do art. 28 dekretu. W tej sytuacji i z uwagi na przyjętą przez Sąd pierwszej instancji prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie (o czym będzie poniżej), zbędne było poszukiwanie innych dowodów świadczących o tym, że w wezwaniu nie wskazano konkretnej zatwierdzonej kwoty odszkodowania. Zbędne były również poszukiwania dowodów na potwierdzenie, że podjęte starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości z zasobu nieruchomości SP i innych podmiotów nie dały wyniku, ponieważ z treści art. 6 ust. 2 dekretu (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) wynika, że "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, powinno zarazem stwierdzać, że starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku". Wystarczające zatem było, że zamierzona inwestycja mogła być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku. Tymczasem z zachowanych akt archiwalnych (tom 3/6 akt administracyjnych; zob. też znajdujące się w powołanym tomie akt pismo Departamentu Inwestycji z 28 września 1951 r.) wynika, że zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. zawierało stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przewidzianego w planie inwestycyjnym na rok 1952. Ponadto, w zezwoleniu tym stwierdzono, że dla realizacji tego planu inwestycyjnego zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. Okoliczności tej skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, pozwalający na prawidłowe rozstrzygniecie sprawy i materiał ten prawidłowo rozpatrzyły. W rezultacie trafnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył też przepisów prawa materialnego. Nie można zgodzić się z nieprecyzyjnie sformułowanym zarzutem naruszenia art. 3 i art. 4 dekretu. Przepis art. 3 ust. 1 dekretu stanowił, że "Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Natomiast art. 4 ust. 1 dekretu stanowił, że "Jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie, określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 3 ust. 1 dekretu nie jest skierowany do inwestora. Zatem nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Nie został także naruszony przepis art. 4 ust. 1 dekretu. Jak bowiem wyżej stwierdzono dla realizacji planu inwestycyjnego zamierzona inwestycja mogła być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. Skoro nieruchomości te były własnością osób fizycznych, to inwestor skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 dekretu. W rezultacie należy uznać, że wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z 16 listopada 1951 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i udzielenie zezwolenia na objęcie przedmiotowej nieruchomości należącej do poprzedników prawnych skarżących spełniał wymogi wskazane w art. 6 ust. 1 i 2 dekretu. Zgodnie z art. 6 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu do 30 stycznia 1952 r. do występowania z wnioskami o nabycie nieruchomości zgodnie z art. 4 uprawnieni byli wykonawcy narodowych planów gospodarczych (art. 2), którzy przedstawią: 1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku odnośnie nieruchomości, 2) zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku (ust 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, powinno zarazem stwierdzać, że starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku (ust. 2). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż pismem z września 1951 r. (brak daty dziennej) Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych wystąpiła z wnioskiem o nabycie nieruchomości położonych w P. w trójkącie ul. W., Pl. W., W. i Pl. D., o łącznej powierzchni 7887 m², w tym nieruchomości poprzedników skarżących. Powyższy wniosek został przekazany Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przy piśmie Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z 14 września 1951 r. Jednocześnie Ministerstwo przekazało informację, iż na ww. inwestycję w Planie Inwestycyjnym na 1952 r. w części 21a przewidziano środki w wysokości 5.036.800 zł. Do przedmiotowego wniosku zostały załączone: zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości określonych we wniosku terenowym, położonych w P.; zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1951 r., w którym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wyraziło zgodę na lokalizację budownictwa mieszkaniowego w P. w trójkącie: ul. W., Pl. W., W. i Pl. D.; plan sytuacyjny. W konsekwencji należy uznać, iż zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1951 r. na nabycie pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości położonych w trójkącie ulic: W., Pl. W., W. i Pl. D. w P., o łącznej powierzchni 7887 m², w tym przedmiotowej nieruchomości, wbrew twierdzeniom skarżących prawidłowo potwierdza zasadność przejęcia nieruchomości na cel związany z realizacją narodowych planów gospodarczych - którym było budownictwo mieszkaniowe. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 4 dekretu (błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 8 ust. 1 i 4 dekretu). Skarżący upatrują go w tym, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż dopuszczalne było określenie w wezwaniu ceny jako określonej w art. 28, co skutkowało przyjęciem braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Problem ten rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 w której to stwierdził, że "1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. 2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, pogląd ten w całości podziela. Skład powiększony NSA w uzasadnieniu rzeczonej uchwały przywołał rozbieżne kierunki wykładni art. 8 ust. 1 dekretu. Wcześniej w przeważającej liczbie orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty. Zgodnie z drugim kierunkiem orzecznictwa, niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu. NSA stwierdził, iż cytowany przepis art. 8 ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do regulacji zawartych w zarządzeniu, które miały charakter procesowy, określający tryb postępowania w kwestiach objętych regulacją powyższego przepisu i postanowień rozporządzenia, które określało wskaźniki dla ustalenia wartości nabywanych nieruchomości. Regulacje zawarte w zarządzeniu Przewodniczącego PKPG dotyczyły trybu postępowania i to tylko w zakresie tym zarządzeniem określonym. Na podstawie stanowiących załącznik do tegoż zarządzenia formularzy wezwań, z samego faktu braku pustego pola we wzorze tychże wezwań, nie można wyprowadzać takiej interpretacji przepisów samego dekretu, która doprowadzałaby do zmiany treści uregulowań zawartych w dekrecie, bowiem treść zarządzenia, jak i jego załączników należy odnieść do postanowień dekretu. Tak więc nie do przyjęcia byłoby twierdzenie, iż o treści art. 8 ust. 1 dekretu przesądzają regulacje zawarte w zarządzeniu. Dla rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 dekretu należy brać pod uwagę treść tej regulacji, jak i pozostałe unormowania zawarte w dekrecie. Wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1 dekretu upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania właścicielowi nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej ceny nieruchomości. Stosownie bowiem do tegoż przepisu cena, która winna spełniać wymagania określone rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 dekretu, musiała być "zatwierdzona" przez określony organ i organ ten był też zobligowany "ustalić jednocześnie warunki zapłaty". Spełnienie wymogu zatwierdzenia ceny i ustalenia warunków płatności, już z tych tylko względów, zakładało konieczność wskazania określonej konkretnej ceny. Zdaniem składu powiększonego przytoczona wykładnia analizowanej normy znajduje też swe uzasadnienie w wykładni systemowej. Treść art. 8 ust. 1 dekretu w zestawieniu z treścią art. 9 ust. 1 i 2 dekretu upoważnia do stwierdzenia, iż "wezwanie" o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło ofertę o jakiej mowa w art. 57 § 1 Przepisy ogólne prawa cywilnego - ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 311). Ofertą bowiem było oświadczenie złożone w celu zawarcia umowy drugiej stronie obejmujące istotne postanowienia tejże umowy. Tymi istotnymi elementami oferty były określone podmioty umowy, a więc z jednej strony wykonawca narodowych planów gospodarczych, z drugiej zaś właściciel określonej nieruchomości, kolejny element oferty stanowiła ściśle określona nieruchomość (art. 4 ust. 1 dekretu) i w końcu elementem oferty była określona cena lub wskazana nieruchomość zamienna. Skoro więc cena była jednym z elementów umowy, to wykonawca narodowych planów gospodarczych powinien był wskazać konkretną cenę nieruchomości, której odstąpienia żądał od właściciela. Treść analizowanej normy w zbiegu z przepisami rozporządzenia w żadnym razie nie mogła prowadzić do zliberalizowania, na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych i na niekorzyść właściciela nieruchomości zagrożonego sankcją wywłaszczenia, ściśle określonego obowiązku ustalenia ceny w wezwaniu, przez możliwość ograniczenia się do odesłania adresata wezwania do zasad ustalania ceny, które powinny być zastosowane na podstawie rozporządzenia. Nie można więc było wymagać od właściciela nieruchomości, aby zaakceptował wezwanie do odstąpienia nieruchomości za cenę, którą określi się według zasad wskazanych w art. 28 dekretu, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozporządzenie, o którym mowa w art. 28 dekretu nie zostało wydane. Takie stanowisko NSA nie mogło jednak prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ze względu na negatywną odpowiedz na pytanie, czy możliwe jest uznanie za rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, poprzestanie w wezwaniu, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu (w art. 7 ust. 1 przed nowelizacją), na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymagała zajęcia stanowiska odnośnie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie to zdefiniował już Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", przywołując w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając to stanowisko należy podkreślić, że o przyjęciu, iż dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA). Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy należy podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić szczególnie należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy, koniecznym jest podkreślenie, że jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, przepis art. 8 ust. 1 dekretu (art. 7 ust. 1 przed nowelizacją) w zakresie obowiązku wskazania ceny nieruchomości w wezwaniu był interpretowany różnie i to tak co do treści tego przepisu, jak i konsekwencji przyjęcia określonej wykładni tego przepisu, o czym świadczy rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. To już oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny. Niezależnie od tego oceniając naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu (art. 7 ust. 1 przed nowelizacją) oraz stopień i skutki tego naruszenia należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające z postępowania wywłaszczeniowego regulowanego dekretem. Uwarunkowania te szeroko przedstawiono w uzasadnieniu rzeczonej uchwały i zbyteczne jest ich tu powtarzanie. Z uwagi na powyższe wywody, pomimo, że w przedmiotowym wezwaniu z art. 7 ust. 1 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu w brzmieniu po 30 stycznia 1952 r.) nieprawidłowo podano cenę za przekazanie nieruchomości, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że to uchybienie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie określony przez autora kasacji jako przepis postępowania, bowiem jest to przepis prawa materialnego), mogącym być podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1953 r. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów dekretu powiązano z naruszeniem art. 8, 9, 20, 21 ust. 2 i 64 Konstytucji RP. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu tego nie rozwinięto w odniesieniu do konkretnych przepisów. Nie podano na czym owo naruszenie miałoby polegać. Nawiązano jedynie do błędów postępowania wywłaszczeniowego, które jeżeli już zaistniały, to okazały się niemającymi wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Powołano się też na fakt nieotrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odnosząc się do tej ostatnie kwestii, stwierdzić przyjdzie, że z treści art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do własności, która podlega ochronie, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie budzi wątpliwości, że poprzednicy prawni skarżących zostali wywłaszczeni na mocy przepisów dekretu mającego moc ustawy, na cele mieszkaniowe, które należy uznać za cel publiczny. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, została uregulowana w przedmiotowym dekrecie. W tym przedmiocie wydane zostały orzeczenia ówczesnych organów administracji o odmowie wypłacenia odszkodowania z powodu przedawnienia tego roszczenia, bowiem zostało zgłoszone po terminie określonym w art. 39 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że "Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji". Zatem kwestia zasadności tych rozstrzygnięć pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu uniemożliwia szersze odniesienie się do niego. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.