II OSK 1219/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1552/16 w sprawie ze skargi [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego z siedzibą w K. na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1552/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]D. J. sprawy ze skargi [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku wielofunkcyjnego (funkcja magazynowo-socjalna) o wymiarach w rzucie 8,12 m x 2,88 m na działce nr [...] w K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Wodne Ochotnicze Pogotowia Ratunkowe w K. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie: 1. art 174 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 47 oraz art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomimo trwałego przymocowania obiektu do gruntu, nie stanowi on części składowej nieruchomości, gdyż może zostać zdemontowany, w sytuacji gdy konstrukcja tego budynku oraz sposób jego połączenia z nieruchomości wskazują, że stanowi on część składową nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, b) naruszenie art. 52 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędne określenie skarżącego jako adresata decyzji rozbiórkowej oraz podmiotu, który ma dokonać rozbiórki budynku, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja powinna zostać skierowana do właściciela nieruchomości Skarbu Państwa, na której posadowiony został przedmiotowy budynek trwale połączony z gruntem i stanowiący jego część składową, 2. art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlane w K. z dnia [...] października 2016 r., pomimo tego, że przedmiotowa decyzja narusza art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie jest jedynie władającym, a nie właścicielem, przedmiotowego obiektu (budynku wielofunkcyjnego). Skoro w postępowaniu administracyjnym ustalono, że przedmiotowy budynek wielofunkcyjny jest trwale związany z gruntem, to zgodnie z zasadą superficies solo cedit właścicielem przedmiotowego budynku jest właściciel gruntu, na którym jest obecnie posadowiony przedmiotowy budynek, czyli Skarb Państwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla przyjęcia odmiennego poglądu nie jest wystarczające oparcie się na brzmieniu umowy darowizny budynku zawartej pomiędzy skarżącym kasacyjnie a Małopolskim komendantem Wojewódzkim Policji w K., bowiem w momencie zawarcia przedmiotowej umowy budynek posadowiony był już trwale na nieruchomości Skarbu Państwa i stanowił jego część składową. Budynek ten, zatem, po zawarciu umowy darowizny nie był przenoszony do miejsca jego obecnego położenia i nie był posadowiony tam przez skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek wielofunkcyjny, jest Skarb Państwa, a zarządcą Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Natomiast skarżący kasacyjnie jest wyłącznie władającym przedmiotową nieruchomością, z uwagi na zawartą umowę użyczenia z [...] sierpnia 2015 r. Wobec tego skarżący kasacyjnie, z uwagi na przysługujące mu uprawnienia wynikające z zawartej umowy użyczenia, nie ma możliwości uczynić zadość wydanej decyzji i wykonać rozbiórki przedmiotowego obiektu, który został na trwałe związany z gruntem i stanowi jego część składową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy nadzoru budowlanego i słusznie zaakceptowany przez sąd I instancji, nie jest on kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Bezsporne jest zatem, że: przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną (na jego budowę potrzebne było pozwolenie na budowę), inwestorem w latach 2000-2001 była Komenda Wojewódzka Policji w K., obiekt nie może podlegać legalizacji z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ropa Nr XVIII/106/08 z dnia 5 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 640, poz. 4370), na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] maja 2012 r. w K. pomiędzy [...] Komendantem Wojewódzkim Policji z siedzibą w K. (Darczyńca) a Prezesem Zarządu [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, Stanica WOPR w K., D. K. (Obdarowany), Darczyńca przekazuje Obdarowanemu na własność segment o konstrukcji drewnianej typu " [...] " w ilości 1 kpl., a Obdarowany darowiznę przyjmuje (§ 1 umowy). Istota sporu w niniejszej sprawie już od wszczęcia postepowania i wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego kto powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej. Art. 52 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje do kogo winien być kierowany nakaz stanowiąc – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48, art.49b, art.50a oraz 51. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro właścicielem gruntu jest Skarb Państwa to zgodnie z zasadą "superficies solo cedit" do niego powinna być adresowana decyzja rozbiórki budynku. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić gdyż przepisy prawa budowlanego, jak wskazano wyżej nie stoją na przeszkodzie aby kto inny był właścicielem nieruchomości, a kto inny wykonawcą nakazanych czynności. Okoliczności kierowania nakazów powinny być w każdej sprawie rozpatrywane indywidualnie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości (tak wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14; z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3190/18). Zdarzają się jednak sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości np. zobowiązany do likwidacji samowoli będzie inwestor niebędący właścicielem gruntu wówczas gdy pobudował obiekt budowlany na nieruchomości bez wiedzy i zgody jej właściciela. W takiej sytuacji obciążanie właściciela nieruchomości, który nie miał nic wspólnego z samowolą budowlaną kosztami rozbiórki byłby wysoce niesprawiedliwy i promowałby sprawców samowoli budowlanych, zdejmując z nich odpowiedzialność za nią. Zasady "superficies solo cedit" wyrażonej na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art.191 k.c.) nie można przenosić wprost na prawo budowlane. Gdyby tak było w istocie to nigdy nie można byłoby nałożyć nakazu rozbiórki obiektu na podmiot nie będący właścicielem gruntu i inna byłaby treść artykułu 52 p.b. Trafnie wskazał sąd wojewódzki, że zróżnicowane są pojęcia "trwałego związania z gruntem" w prawie cywilnym i prawie administracyjnym/budowlanym. Pojęcie to jest wprowadzone w normach prawa budowalnego przede wszystkim dla realizacji skutków prawnych o których stanowi prawo budowlane. W okolicznościach tej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo skierowały nakaz rozbiórki budynku wielofunkcyjnego (funkcja magazynowo-socjalna) o wymiarach 8,12 m x 2,88 m posadowionego na działce nr [...] w K. do [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, jako władającego obiektem, co wynika z umowy darowizny zawartej w dniu [...] maja 2012 r. w K. Podkreślić trzeba, że [...] WOPR jest następcą prawnym inwestora, a zatem wszedł nie tylko w jego prawa ale i obowiązki. Niesłuszne byłoby obciążanie rozbiórką właściciela nieruchomości rozbiórką obiektu na posadowienie którego nie miał wpływu i z którego nie korzystał. Przedmiotowy budynek – pawilon "[...]" ma charakter przedmiotu połączonego z rzeczą tylko dla przemijającego użytku, zgodnie z postanowieniami umowy nadaje się do rozbiórki, transportu, a następnie do kolejnego posadowienia na gruncie – "Obdarowany oświadcza, że segment wymieniony w § 1 odbierze na własny koszt i własnym transportem" (§ 2 umowy darowizny z [...] maja 2012 r.). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego ani procesowego i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.