II OSK 834/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 153/17 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B.S. (dalej: wnioskodawca) zwrócił się do Burmistrza Gminy Rymanów o interwencję, wskazując, że jego sąsiadka (skarżąca) przerwała ciek wodny przez wybudowanie muru ogrodzeniowego oraz zasypała przydrożny rów, którym odprowadzane były wody do mostka gminnego. Przerwanie tego cieku przy istniejącym ukształtowaniu terenu bardzo niekorzystnie wpływa na sytuację hydrologiczną na jego działce. W toku postępowania, na podstawie przeprowadzonych rozpraw administracyjnych i oględzin działek (w dniach 1 i 26 lipca oraz 2 września 2016 r.), a także na podstawie opinii biegłego ustalono, że teren objęty postępowaniem położony jest u podnóża zbocza i obejmuje działkę nr [...]/2 (własność skarżącej) i działkę nr 3843/2 (własność wnioskodawcy). W 2016 r. skarżąca wybudowała na swojej działce (przy granicy z działką wnioskodawcy) ogrodzenie z paneli z drutu stalowego na cokole (murku) betonowym z prefabrykatów. Budując ogrodzenie skarżąca przegrodziła istniejący rów odprowadzający wody z sąsiednich, wyżej położonych terenów. Odcinek rowu przebiegający przez działkę nr [...]/2 został zasypany, a teren zniwelowany (co potwierdziła skarżąca). Rów o długości od szczytu do ujścia ok. 700-750 m, istniał od wielu lat. Odprowadzał wody z terenów wyżej położonych (zwłaszcza podczas długotrwałych opadów deszczu oraz wiosennych roztopów), która spływała do rowu przydrożnego drogi gminnej. W sporządzonej opinii biegły stwierdził, że ustalenie dokładnego przebiegu rowu przez działkę nr [...]/2 jest obecnie utrudnione ze względu na jego zasypanie, ale nie ulega wątpliwości, że przebiega on w całości przez teren tej działki. Potwierdził, że spływ wody następował w sposób naturalny istniejącym od wielu lat rowem, zgodnie ze spadkiem terenu, a stan taki istniał do czasu wykonania działań inwestycyjnych przez właścicielkę działki nr [...]/2. Wykonanie cokołu ogrodzenia stanowi na końcowym odcinku rowu przeszkodę w naturalnym spływie wód opadowych z wyżej położonych działek. Decyzją z [...] października 2016 r. Burmistrz Gminy Rymanów stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr [...]/2, szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie oraz nakazał skarżącej wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, przywracającego swobodny spływ wód przez tę działkę przez wykonanie rowu (odwodnienia liniowego) zgodnie z wcześniejszym kierunkiem spływu wód, o przekroju poprzecznym min. 0,15 m² (jak średni przekrój rowu), powyżej cokołu betonowego ogrodzenia tej działki, zabezpieczenie skarp rowu specjalną siatką, darnią lub obsianie trawą oraz zachowanie minimalnego spadku rowu zgodnie ze spadkiem terenu. Ponadto nakazał wykonanie otworów w cokole betonowym ogrodzenia działki (w miejscu przecięcia rowu cokołem ogrodzenia) o przekroju zapewniającym swobodny przepływ wód, o min. powierzchni 0,15 m² lub zlikwidowanie fragmentu cokołu – w miejscach przecięcia cokołu i rowu. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej: Prawo wodne). Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia organu I instancji dawały organowi podstawę do wydania decyzji nakazującej właścicielce gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało prawidłowo, a dokonane ustalenia oparto na prawidłowo zgromadzonych dowodach. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że opinia sporządzona przez biegłego, stanowiąca zasadniczy dowód w sprawie, w sposób jednoznaczny potwierdziła, że w 2016 r. doszło do wybudowania przez skarżącą usytuowanego na betonowym cokole ogrodzenia działki nr [...]/2. Opinia została sporządzona w oparciu o dokonane oględziny, pomiary i analizę ukształtowania terenu, wyjaśnienia stron i przedłożone dowody (dokumentację fotograficzną i rozgraniczeniową) oraz zeznania świadków – właścicieli położonych wyżej względem nieruchomości skarżącej i wnioskodawcy działek nr [...]/2 i [...]/3 oraz nr [...]. Sąd I instancji powołał się na ustalenia biegłego, że rowem w okresie roztopów lub wzmożonych opadów deszczu, z wyżej położonych terenów spływa woda, która do czasu wykonania ogrodzenia znajdowała swoje ujście w rowie przy ul. Ks. K. [...]. Istnienie rowu odwadniającego (zagłębienia terenu) prowadzącego w stronę tej ulicy – w tym na zlikwidowanym odcinku na działce skarżącej – potwierdza także zdjęcie przedstawione przez pełnomocnika skarżącej złożone 5 sierpnia 2016 r. Wynika to także z zeznań K.F., której działki znajdują się bezpośrednio za działką skarżącej i która potwierdziła istnienie rowu "od wielu lat", który w czasie długotrwałych deszczy i wiosennych roztopów odprowadzał wodę z położonych wyżej pól uprawnych oraz jej odcinka drogi i położonego niżej. Sąd I instancji podkreślił, że bez znaczenia jest, że rów ten sprawia wrażenie nieczynnego, zaniedbanego (zarośniętego), ponieważ okresowo spełnia on swoją funkcję w postaci odprowadzania nadmiaru wody z położonych wyżej terenów. Istnienie rowu w postaci zagłębienia terenu jest wyraźnie widoczne. W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół i szkic graniczny) jednoznacznie wskazuje, że doszło do korekty przebiegu granicy między działkami nr [...]/2 i 3843/2. Nie wynikała ona z wątpliwości co do jej przebiegu i polegała na tym, że w dolnej części działki skarżącej (od strony ul. Ks. W. [...], a więc końcowego ujścia zasypanego rowu) przesunięto granicę w stronę działki wnioskodawcy, natomiast w górnej części (tj. na początkowym odcinku zasypanego rowu, w miejscu aktualnego spływu wody na działkę skarżącej) w stronę przeciwną. Z dokumentacji geodezyjnej nie wynikają żadne ustalenia w sprawie przebiegu rowu. Na takie ustalenia nie wskazują również oświadczenia stron złożone w toku obecnie prowadzonego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że stwierdzone w toku postępowania administracyjnego wystąpienie zmian stanu wody na gruncie, tj. stanowiącej własność skarżącej działce nr [...]/2 ze szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie, uprawniało orzekające w sprawie organy do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Uzasadniało to nałożenie na skarżącą obowiązków w postaci wykonania urządzeń (rowu – odwodnienia liniowego) zapobiegających szkodom i przywracających swobodny spływ wód, zgodnie z wcześniejszym kierunkiem i naturalnym spadkiem terenu. Opis tych urządzeń, nawiązujących lokalizacją i parametrami do wyglądu i uśrednionych parametrów zlikwidowanego rowu, był jednoznaczny i precyzyjny. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy nie potwierdza zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Polegało to na uznaniu, że zachodzą podstawy do nakazania skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego, bez uprzedniego rozważenia możliwości wykonania wyłącznie urządzeń zabiegającym szkodom. W ocenie skarżącej, właściwa interpretacja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego powinna prowadzić do wniosku, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, który należy zastosować wyłącznie, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257 – dalej: k.p.a.). Polegało to na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku dokonania nieprawidłowej i wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, stwierdził, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy zbierając, rozpatrując i oceniając w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy zasadnie znalazły podstawy do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. W ocenie skarżącej, organy przeprowadziły postępowanie "niezwykle pobieżnie", pomijając szereg podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności i zarzutów oraz nie przeprowadzając wszystkich koniecznych w sprawie dowodów (w tym zwłaszcza dowodów z opinii biegłych). Ponadto w sposób jednostronny i dowolny dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, interpretacja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie prowadzi do wniosku, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, który należy zastosować wyłącznie, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści cytowanego przepisu nie wynika subsydiarny charakter przywrócenia stanu poprzedniego. Ustawodawca użył sformułowania "lub" co oznacza, że od okoliczności danej sprawy i oceny właściwego w sprawie organu administracji zależy, który ze wskazanych środków usunięcia naruszeń zostanie zastosowany. W tej sprawie konieczność przywrócenia stanu poprzedniego organ oparł przede wszystkim na sporządzonej w toku postępowania opinii biegłego, który w sposób jednoznaczny wskazał ten rodzaj rozstrzygnięcia we wnioskach końcowych opinii. Organ I instancji podzielił to stanowisko, czemu dał wyraz w decyzji z [...] października 2016 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] grudnia 2016 r. Kontrola legalności tych decyzji dokonana przez Sąd I instancji z punktu widzenia zastosowania przez organy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego była prawidłowa. Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem postępowania dowodowego, które poprzedzało jej wydanie. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że postępowanie to było prowadzone pobieżnie. Organ oparł się przede wszystkim na kluczowym dowodzie jakim była opinia biegłego. Opinia ta nie budziła wątpliwości, w związku z czym brak było podstaw do zasięgania opinii innych biegłych. Nie można podzielić zarzutów skarżącej, że opinia ta była niepełna i nierzetelna. Na poparcie tego stanowiska skarżąca wskazuje przede wszystkim, że biegły dokonał własnych ustaleń faktycznych wkraczając w kompetencje organu. Tego rodzaju ustalenia biegły był zobowiązany poczynić, ponieważ stanowiły one podstawę sporządzenia opinii. Natomiast rolą organu była ich kontrola w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym sporządzonej opinii. W pozostałej części zarzuty skarżącej stanowią polemikę z opinią biegłego, ale argumenty podnoszone przez skarżącą nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżąca kwestionując ustalenia opinii mogła skorzystać z możliwości złożenia kontropinii, czego jednak nie uczyniła. Brak jest podstaw, żeby wymagać w takiej sytuacji od organu zlecenia wykonania kolejnej opinii, tylko z tego powodu, że sporządzona już opinia była dla skarżącej niekorzystna. Z tych też powodów nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ramach postępowania dowodowego przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem stron (udokumentowane sporządzonymi protokołami oględzin), a ponadto wykorzystano dokumentację geodezyjną z rozgraniczenia, jak i przedstawione przez stronę fotografie oraz jak już wyżej wskazano, zlecono wykonanie opinii przez biegłego, uznając, że w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne, którymi organ nie dysponuje. Na tej podstawie organy dokonały prawidłowej subsumcji normy z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego do stanu faktycznego tej sprawy, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.