I OSK 2494/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 298/17 w sprawie ze skargi A. S. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Lu 298/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. S. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z [...] stycznia 2017 r., nr 3, którym utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] grudnia 2016 r. uznające skarżącego winnym zarzucanego mu deliktu dyscyplinarnego i wymierzające mu karę nagany. Skarżący, zatrudniony jako asystent Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału Kryminalnego został obwiniony o to, że przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od 20 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. (i będąc z tego tytułu zwolnionym z zajęć służbowych) uczestniczył w dniu 20 lipca 2016 r. w imprezie z okazji Święta Policji w lokalu "A." w miejscowości K., czym postąpił niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego, tj. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta". Ustalono, że funkcjonariusz przedstawił zaświadczenie lekarskie po uzyskaniu informacji, że nie będzie mu udzielony urlop w zawnioskowanym wymiarze 10 dni od dnia 20 lipca 2016 r. W okresie zwolnienia lekarskiego funkcjonariusz miał pełnić dyżury (w dniach 24, 27 i 29 lipca 2016 r.). Z powodu nieobecności skarżącego konieczna stało się zmiana w grafiku służb, dyżury te musieli pełnić inni funkcjonariusze Policji. Zaświadczenie lekarskie zwalniało skarżącego ze służby z powodu choroby i stwierdzało, że chory może poruszać się poza domem, ale nie oznaczało, że funkcjonariusz może chodzić na imprezy towarzyskie. Oceniono, że udział funkcjonariusza w spotkaniu z okazji Święta Policji świadczy o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Zachowanie funkcjonariusza wskazywało, że świadomie i niezgodnie z zasadami etyki zawodowej wykorzystał zwolnienie od służby. Jest to postępowanie nieetyczne wobec przełożonych, innych policjantów oraz pracowników Komendy Powiatowej Policji w T. Przewinienie dyscyplinarne popełniono umyślnie w zamiarze bezpośrednim. Wina funkcjonariusza nie budzi wątpliwości. Uwzględniono dyrektywy dotyczące wymiaru kary określone w art. 134h ust. 1 ustawy o Policji. Kara nagany to najłagodniejsza z kar wymienionych w katalogu kar dyscyplinarnych i oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego funkcjonariusz wniósł o uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego. Zarzucił, że wydano je z naruszeniem art. 132 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta". Niewłaściwie zastosowano te przepisy w sytuacji, kiedy krótkie uczestnictwo w służbowych uroczystościach, polegające na spożyciu posiłku i rozmowach z kolegami z pracy, w okresie choroby, która nie wykluczała swobodnego poruszania się i nie wymagała od skarżącego pozostawania w domu, nie było sprzeczne z etyką zawodową. Zachowanie skarżącego nie godziło w praworządność i nie uchybiało pogłębianiu społecznego zaufania do Policji. Skarżący wziął udział w imprezie zorganizowanej w celu uczczeniu zawodowego święta. Impreza była nagrodą za pełnienie służby. W spotkaniu wzięli udział zaprzyjaźnieni funkcjonariusze. Służyło ono integracji. Nie sposób odmówić skarżącemu prawa do uczestnictwa w spotkaniu z okazji święta zawodowego, nawet jeśli stan zdrowia funkcjonariusza uniemożliwiał mu w tym czasie świadczenie pracy. Skarżący nie wypełnił znamion przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji i § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji zwrócił uwagę, że odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów oparta jest na regułach zaostrzonych, wynikających ze szczególnego rodzaju zadań stawianych jednostkom organizacyjnym Policji. Przy wykonywaniu zadań funkcjonariuszy Policji obowiązuje nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej, do których należy zaliczyć szczególną staranność w wykonywaniu obowiązków, a także poczucie odpowiedzialności każdego funkcjonariusza za nienaganne wykonanie obowiązków służbowych i wizerunek społeczny Policji. Sąd I instancji ocenił, że zakwalifikowanie zachowania skarżącego jako przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w z związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta", nie narusza prawa. Nawet krótkotrwałego udziału skarżącego w spotkaniu towarzyskim w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie można pogodzić z zasadami etyki zawodowej policjanta. Skarżący wcześniej zaplanował, że będzie uczestniczyć w spotkaniu i uiścił składkę. 18 lipca 2016 r. przedłożył swojemu bezpośredniemu przełożonemu do akceptacji raport o udzielenie urlopu w wymiarze 10 dni od 20 lipca 2016 r. na załatwienie ważnych spraw rodzinnych (opiekowanie się dziećmi). Raportu tego nie poprawił (po rozmowie z przełożonym) i zrezygnował z ubiegania się o uzyskanie krótszego urlopu (w wymiarze 5. dni). Natomiast 20 lipca 2016 r. przedstawił zaświadczenie lekarskie zwalniające od zajęć służbowych w okresie do 31 lipca 2016 r. W tym też dniu wziął udział w spotkaniu z okazji Święta Policji, spożył obiad w lokalu i rozmawiał z kolegami z pracy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kara nagany ma głównie charakter moralnego potępienia, stanowi sformalizowaną dezaprobatę wobec przewinienia. Naganę można orzec jeśli jej zastosowanie jest wystarczające do uświadomienia funkcjonariuszowi, że poszanowanie prawa i zasad współżycia społecznego są powinnością funkcjonariusza. Okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego nie budzą wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że skarżący pełni służę w Policji od 1999 r. Orzeczona przez organ kara nagany jest współmierna do stopnia zawinienia skarżącego, którego zachowanie nie było, a powinno być przykładem dla innych funkcjonariuszy Policji. Zachowanie skarżącego zmusiło jego przełożonych do wprowadzenia zmian w planach służb i obciążało obowiązkami innych funkcjonariuszy. Wymierzona kara jest adekwatna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i spełnia wymagania w tym zakresie zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, polegające na: 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie uchybiało art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, bowiem utrzymywało w mocy orzeczenie wydane z rażącym naruszeniem przepisów tj.: w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" przez ich zastosowanie, w sytuacji gdy krótkie uczestnictwo w służbowych uroczystościach, polegające na spożyciu posiłku i rozmowach z kolegami z pracy, w okresie choroby niewykluczającej swobodnego poruszania się i nie wymagającej pozostawania w domu, nie jest sprzeczne z etyką zawodową, bowiem w żaden sposób nie godzi w praworządność ani nie uchybia pogłębianiu społecznego zaufania do Policji; 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w sytuacji, w której orzeczenie to uchybiało art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów, zamiast oddalić skargę, wydałby wyrok uchylający, zatem Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi. Skarga nie została uwzględniona, mimo iż zachowanie funkcjonariusza nie pozostaje w sprzeczności z zasadami etyki policjantów, bowiem w żaden sposób nie godzi w praworządność ani nie uchybia pogłębianiu społecznego zaufania do Policji. Jak wskazano w § 2 "Zasad etyki policjantów"- "w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji." Zachowanie Skarżącego, który nie postąpił wbrew orzeczeniu lekarskiemu, nie naruszało praworządności i nie miało żadnego wpływu na społeczne zaufanie do Policji. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że policjant wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż brak jest dowodów wskazujących, że krótkotrwałe uczestnictwo w spotkaniu zakłócać mogło jego dochodzenie do zdrowia. Zachowanie skarżącego nie wypełniło znamion przewinień dyscyplinarnych z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Nominalnie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, ale z jej treści wynika, że zarzuty dotyczą także niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – art. 132 ust. 1 ustawy o Policji i § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego, a obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem, zaś niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Przytoczenie brzmienia art. 135g ustawy o Policji wyraźnie dowodzi, że artykuł ten zawiera trzy reguły zachowania, dotyczące prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, które z nich oraz w jaki sposób zostały naruszone przez organy prowadzące postępowania dyscyplinarne. W szczególności nie wskazano, jakie okoliczności zostały pominięte lub wadliwie ocenione. Jeżeli miałby nim być charakter święta i zamknięty krąg uczestników spotkania, to okoliczność ta nie może zostać uznana za przemawiającą na korzyść funkcjonariusza, a to ze względu na materialnoprawną podstawę ukarania, albowiem prawidłowo w sprawie dostrzeżono naganny charakter zachowania funkcjonariusza względem jego przełożonych i kolegów z pracy. W sprawie nie badano także, czy skarżący zastosował się do wskazań lekarza, lecz czy jego zachowanie może stanowić podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej. Nie wskazano również w skardze kasacyjnej okoliczności rodzących nie dające się usunąć wątpliwości. Należy podkreślić, że w tym zakresie przepis odnosi się do okoliczności faktycznych, których jednoznaczne ustalenie i potwierdzenie nie jest możliwe, a nie do oceny okoliczności bezspornie ustalonych. Nie daje także podstaw do uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 145 § 1 (sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Przepis ten ma strukturę złożoną, składa się z trzech jednostek redakcyjnych i uzależnia uchylenie przez sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia od stwierdzenia któregoś z trzech rodzajów naruszeń prawa. Poprzez wskazanie na art. 132 ust. 1 ustawy o Policji i § 2 zasad etyki zawodowej policjanta, zarzut uzyskał powiązanie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie zostało to jednak wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej. Trzeba też dostrzec, że Sąd tego przepisu nie stosował, wobec czego nie mógł go naruszyć. Formułowanie zarzutu naruszenia przepisu przez jego niezastosowanie nie jest poprawne i pozbawia zarzut samodzielności, uzależnia bowiem jego skuteczność od skuteczności innego zarzutu, w tym przypadku dotyczącego prawa materialnego. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nawiązujący do przepisów prawa materialnego nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony, albowiem niezależnie od przedstawionej przez organ argumentacji, podjęte orzeczenie nie narusza prawa materialnego. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, funkcjonariusz odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W niniejszej sprawie podstawą odpowiedzialności funkcjonariusza było przewinienie polegające na naruszeniu § 2 zasad etyki zawodowej policjantów. Kwestią sporną wobec tego jest, czy stwierdzony w sprawie stan faktyczny, który wobec braku zarzutów kasacyjnych odnoszących się do poczynionych sprawie ustaleń należy uznać za bezsporny, prawidłowo zakwalifikowano jako spełniający przesłanki określone w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., nr 1, poz. 3). Zgodnie z tym przepisem, w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w załączniku do zarządzenia, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Przepis ten zawiera ogólną klauzulę, która wyznacza dla policjantów kryteria prawidłowego zachowania we wszystkich tych przypadkach, które nie zostały bezpośrednio uregulowane w prawie lub zbiorze zasad etyki zawodowej policjanta. Kryteria te odwołują się w szczególności do zasad współżycia społecznego i wzorca zachowań praworządnych. Praworządność dotyczy tej sfery działań funkcjonariusza, która ma związek z wykonywaniem przez niego zadań Policji i podejmowaniem czynności urzędowych, praworządność jest bowiem kryterium kwalifikowania działań państwa i jego organów. Okoliczności stwierdzone w sprawie nie uzasadniają zastosowania tej podstawy odpowiedzialności. Uzasadnieniem dla podjętego rozstrzygnięcia mogą jednak być standardy działania zgodnego z zasadami współżycia społecznego, uzasadniają one objęcie odpowiedzialnością dyscyplinarną także zachowań nie stanowiących wykonywania czynności służbowych. Jak stanowi § 1 Zasad, zasady etyki zawodowej policjanta wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Oznacza to, że nie zawierają one co do zasady standardów moralnych odmiennych od powszechnie akceptowanych społecznie, mogą natomiast, ze względu na rodzaj i przedmiot służby, pewne wartości preferować, a obowiązki wysuwać na pierwszy plan, kosztem sfery prywatnej funkcjonariusza. Zawody, w których ze względu na ich doniosłość społeczną, istnieje uzasadnienie do tworzenia etyki zawodowej, cechują się zwiększonym rygoryzmem etycznym i podwyższeniem standardów zachowań dla osób ten zawód wykonujących. Całokształt okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie uzasadnia ocenę organów dyscyplinarnych, że swoim zachowaniem funkcjonariusz naruszył zasady współżycia społecznego dotyczące koleżeństwa, odpowiedzialności łączącej się z działaniem w zespole oraz prymatu obowiązków służbowych przed prywatnymi. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w postępowaniu dyscyplinarnym przedmiotem oceny nie było wykorzystanie zwolnienia, nietrafny jest zatem argument organu odwoławczego, że funkcjonariusz "niezgodnie z zasadami etyki wykorzystał zwolnienie", zasady te nie regulują korzystania ze zwolnień lekarskich, regulują natomiast zachowanie względem kolegów i przełożonych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie i Zasadach etyki zawodowej policjantów. Nie zmienia to faktu, że na ocenę zachowania skarżącego względem kolegów i przełożonych, przez pryzmat wiążących go zasad współżycia, mogło mieć i miało wpływ zachowanie skarżącego w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Nie zostały podważone okoliczności poprzedzające uzyskanie przez skarżącego zwolnienia, na które zwrócono uwagę w uzasadnieniach orzeczeń dyscyplinarnych, związane z raportem o udzielenie urlopu w okresie odpowiadającym okresowi zwolnienia. Skarżący miał zatem świadomość, że zmiany w organizacji pracy w jednostce, w której pełni służbę, były w tym okresie niemożliwe, miał też wiedzę o zakresie swoich obowiązków i wyznaczonych dyżurach. Losowe zdarzenie pod postacią choroby, skutkujące orzeczeniem o czasowej niezdolności do służby, zdezorganizowało pracę jednostki, nałożyło dodatkowe i nieprzewidziane obowiązki na innych członków zespołu. Mając świadomość takich konsekwencji swojej choroby, skarżący powinien powstrzymać się, w czasie przebywania na zwolnieniu, od udziału w spotkaniu o charakterze towarzyskim w gronie tych osób, które potencjalnie były narażone na konsekwencje wynikające ze zmiany grafika służby, jego zachowanie stwarzało bowiem pozory lekceważenia tych konsekwencji, stwarzało podstawy dla kwestionowania powagi schorzenia, mogło rodzić u pozostałych funkcjonariuszy podejrzenie nadużycia przez skarżącego stanu zdrowia do uzyskania zwolnienia. Ocena zachowania skarżącego dokonana przez organy, jakkolwiek w pewnym uproszczeniu sprowadzona do "niewłaściwego wykorzystania zwolnienia", polegająca na uznaniu, że naruszył on zasady współżycia społecznego, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniona, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta. Wobec nieskuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie jest w konsekwencji uprawniony zarzut dotyczący naruszenia art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki był uprawniony do utrzymania w mocy orzeczenia właściwego Komendanta Powiatowego Policji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na stan rodzinny skarżącego i skutki wynikające dla niego z orzeczonej kary dyscyplinarnej.