II OSK 3140/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1553/16 w sprawie ze skargi W. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1553/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. E. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożyła W. E., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: • naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § 1 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: – art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. 2010 Nr 217, poz. 1427) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwą ocenę jego zastosowania polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zamiar stałego przebywania związany jest bezwzględnie z fizyczną obecnością w miejscu pobytu stałego, oraz że przejściowe opuszczenie zajmowanego lokalu implikuje jego trwałe opuszczenie, • naruszenie przepisów postępowania przez błędne ustalenia faktyczne – polegające na błędnym ustaleniu, że skarżąca opuściła nieruchomość znajdującą się w C. przy ul. [...], – polegający na błędnym ustaleniu, że nie toczy się odrębne postępowanie o ochronę naruszonego posiadania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego (art. 35 ustawy o ewidencji ludności) można mówić wówczas, gdy osoba fizycznie w danym lokalu nie przebywa, a jej opuszczenie nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały. Skarżąca kasacyjnie, natomiast, nigdy nie opuściła ww. lokalu w sposób permanentny i samorzutny. Jej czasowa, krótka nieobecność w przedmiotowej nieruchomości była konieczna z uwagi na złe warunki (brak wody i ogrzewania w miesiącach zimowych) i nie było w niej elementów dobrowolności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie dla wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego nie jest wystarczające stwierdzenie, że skarżąca w nim nie przebywa, ale zbadanie, czy ustał rzeczywisty zamiar stałego zamieszkiwania w danym lokalu. Ocena ta powinna uwzględniać całokształt okoliczności, które wiążą się z zamieszkiwaniem przez skarżącą w przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1, a nie jak wskazuje skarżąca kasacyjnie § 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Ponadto, podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, z uwagi na sposób zredagowania zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Wojewody [...]. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednim przepisem, który w toku postępowania administracyjnego został naruszony. Skarżąca kasacyjnie poprzestała tymczasem jedynie na wskazaniu przepisów prawa materialnego. Zauważyć należy, że W. E. zarzuca także naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia faktyczne. Nie wskazała jednak jakie konkretnie normy procedury administracyjnej zostały naruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął sąd I instancji, że stan faktyczny został należycie ustalony przez Wojewodę [...]. Przypomnieć należy, że sprawa o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego przy ul [...] w C. W. E. wszczęta została wnioskiem jej córki W. Z. z 2010 roku. W budynku, który jest własnością córki i jej męża (osoby te na stałe zamieszkują w N.) skarżąca kasacyjnie zamieszkała za ich zgodą. Od 2009 roku w domu tym nie ma wody ani ogrzewania. Organ II instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron, ich pełnomocników i licznych świadków i stwierdził, że trudno jest ustalić dokładną datę od kiedy W. E. nie przebywa w miejscu pobytu stałego. Od kilku lat pomieszkuje czasami u swojej siostry, częściej u swojego syna przy ul. [...]. Wprawdzie do domu przy ul [...] często przyjeżdża samochodem, ale w nim nie mieszka, nie nocuje, nie spożywa posiłków nie przechowuje rzeczy niezbędnych do codziennego funkcjonowania takich jak odzież, żywność czy meble, nie korzysta z kąpieli, nie pierze rzeczy, nie przyjmuje wizyt członków rodziny lub znajomych, nie przyjmuje korespondencji. Ponadto w domu brak jest rzeczy skarżącej. Słusznie przyjął sąd I instancji za organem odwoławczym, że całokształt zachowań skarżącej wskazuje, że dom w którym dotąd była ona na stałe zameldowana, przestał być miejscem koncentracji jej interesów życiowych. Na rozprawie 6 listopada 2019 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ten stan w zasadzie skarżąca kasacyjnie potwierdziła podając, że brak wody i ogrzewania zmusił ją do zamieszkania u rodziny. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej " polegający na błędnym ustaleniu, że nie toczy się odrębne postępowanie o ochronę naruszonego posiadania". Na stronie 18 uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy wyraźnie wskazał, że iż toczy się postępowanie z powództwa W. E. o przywrócenie posiadania domu znajdującego się w C. przy ul. [...]. W sprawie sygn. akt I C 169/14, wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z 16 marca 2017r. nie uwzględniono powództwa skarżącej o przywrócenie naruszonego posiadania. Skarżąca wniosła apelację od tego wyroku, a na rozprawie przed NSA wyjaśniła, że apelacja ta została oddalona przez sąd II instancji. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Przepis ten stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy ewidencyjnej z 2010 r. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Należy wskazać, że ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. To w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przepis ten nie ogranicza jednak wydania decyzji o wymeldowaniu do przypadków, w których opuszczenie miejsca zameldowania było dobrowolne. Przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Jeżeli działanie takie było bezprawne, stronie służą roszczenia mające doprowadzić do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Stwierdzenie, że osoba zmuszona do wyprowadzki podjęła kroki w tym kierunku, może uzasadniać przyjęcie, że w istocie nie doszło do opuszczenia miejsca zamieszkania. W sprawie niniejszej to brak wody i ogrzewania spowodował wyprowadzkę skarżącej kasacyjnie z domu, natomiast poczynione przez nią kroki prawne skutkujące powrotem do miejsca zamieszkania nie powiodły się. W przedmiotowej sprawie dalsze zameldowanie W. E. w C. przy ul. [...] nie stwierdzałoby stanu zgodnego z rzeczywistością czyli byłoby fikcyjne. W ocenie sądu II instancji, zatem także i zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.