II SA/Rz 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W następstwie podjętych czynności kontrolnych, organ I instancji ustalił, że na działce nr 296 położonej w P., stanowiącej własność [...] i przedmiot użytkowania wieczystego B. S.A. Oddział [...] z siedzibą w [...], usytuowano obiekt budowlany rekreacyjny wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26 x 4,23 metra, posadowiony na fundamencie betonowym, przykryty dachem jednospadowym pokrytym papą, stanowiący własność skarżącego. Ustalił też, że skarżący nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowego obiektu. Wykonując wezwanie organu I instancji, skarżący przedłożył opinię dotyczącą stanu technicznego trzech domków letniskowych usytuowanych na działce nr 296 w P,, z której wynikało, że stan dwóch z nich jest zadowalający i nadają się one do dalszej eksploatacji, natomiast domek nr 3 uległ znacznym uszkodzeniom i nie nadaje się do eksploatacji bez wykonania niezbędnych prac naprawczych opisanych w opinii. Decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26 x 4,23 metra posadowionego na fundamencie betonowym, przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą (obiekt nr I) usytuowanego na działce nr 296 w P. W uzasadnieniu wyjaśnił, że budynek został wybudowany w latach 1974-1975, a zatem zastosowanie w sprawie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej w skrócie: "P. bud." ). Dalej wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 P. bud., a więc budynek nie podlega przymusowej rozbiórce. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a."). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. S.A. z siedzibą w [...], organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w całości. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że dla oceny czy obiekt stanowi samowolę budowlaną znajdują zastosowanie przepisy P. bud., a następnie właściwie zastosował art. 37 ust. 1 tej ustawy stwierdzając, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki, albowiem spełnione zostały warunki jego legalizacji. Po rozpoznaniu skargi B. S.A. z siedzibą w [...] od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej w skrócie: "WSA") wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 653/14 uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA potwierdził, że obiekt budowlany podlegał procedurze legislacyjnej określonej w art. 37 P. bud. W sytuacji jednak, gdy brak jest przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, a jednocześnie brak jest podstaw do nakazania określonych robót dostosowawczych na podstawie art. 40 P. bud., organ prowadzący postępowanie nie może uznać go za bezprzedmiotowe, lecz powinien zakończyć je wydaniem merytorycznej decyzji w trybie art. 42 P. bud. Decyzja taka stanowi bowiem formę legalizacji popełnionej samowoli w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa, a jednocześnie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do dalszego jego użytkowania. Wskazał również, że organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r. nr [....] przyjmując, że zakaz określony w § 3 ust. 4 miejscowego planu nie obejmuje lokalizowania obiektów rekreacyjnych, a jedynie zakazuje budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, kiosków itp., a ponadto że błędnie potraktowano budynek jako obiekt lub urządzenie obsługi turystycznej, w sytuacji gdy nie służy on takim celom. Zakwestionował również stanowisko organów, jakoby w postępowaniu legalizacyjnym nie miało znaczenia zagadnienie dysponowania przez inwestora prawem do zabudowy nieruchomości. WSA nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać dokładnej wykładni przepisów planu miejscowego z 2002 r., przepisów k.p.a. dotyczących bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 37 P. bud., a także ustalenie czy na spornym terenie pomiędzy budową budynku a wejściem w życie planu miejscowego z 2002 r. obowiązywały również inne plany, w jaki sposób określały przeznaczenie tego terenu i ewentualnie jaki mógł być ich wpływ na legalizację budynku. W toku postępowania dokonano podziału działki nr 296 na działki nr 296/1 i 296/2. Budynek, którego dotyczy postępowanie posadowiony jest na działce nr 296/2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26 x 4,23 metra posadowionego na fundamencie betonowym, przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą (obiekt nr I) usytuowanego na działce nr 296/2 w P. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 i 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczył kolejne plany zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [....] z których wyciągnął wniosek, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, a zatem nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 P. bud. uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. Ponadto z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1998 r. wynikało, że położony on jest w terenie oznaczonym symbolem 60 UT, który zgodnie z wypisem z w/w planu stanowi teren istniejącego ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Zdaniem organu I instancji, nie ma też zastosowania w przedmiotowej sprawie Zarządzenie Nr 62/10/71 Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1971 r., które nie dotyczyło ustalenia strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego. Wobec powyższego, organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 P. bud., ani też do wydania decyzji w trybie art. 40 P. bud. Przytaczając uchwałę NSA z dnia 16.12.2013r. II OSP 2/13 wskazał, że samowola budowlana określona w P. bud. mogła mieć charakter formalny lub materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do takich obiektów nie miały zastosowania art. 37 ust. 1 ani art. 40 P. bud. gdyż przepisy nie przewidywały obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani innych aktów legalizujących samowolę. Powołał tez wyrok NSA z dnia 01.12.2015 r. potwierdzający konieczność umorzenia postępowania w przypadku zaistnienia samowoli w znaczeniu formalnym, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 40 P. bud., a w konsekwencji wydania decyzji na podstawie art. 42 P. bud. Wskazał również, że nie był uprawniony do badania i dokonywania ustaleń, czy inwestorowi lub właścicielowi obiektu przysługiwało prawo do dysponowania terenem na cele budowlane nieruchomością, na której samowola została popełniona. B. S.A. z siedzibą w [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Podniósł, że organ I instancji dokonał błędnej analizy przeznaczenia terenu na którym powstał przedmiotowy budynek, w kontekście planów zagospodarowania przestrzennego, albowiem w ocenie odwołującego się, położony on jest w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę tego typu obiektami, w związku z czym jego lokalizacja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołał się przy tym na inną decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], która dotyczyła działki w bezpośrednim sąsiedztwie, w której organ nadzoru nakazał rozbiórkę obiektu rekreacyjnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania P. bud. Przywołał również trzy inne decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiące podstawę do wydania nakazów rozbiórki obiektów rekreacyjnych wybudowanych niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 2002 r., przy czym obiekty te zostały wybudowane w porównywalnym okresie i bliskim sąsiedztwie. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych 4,26 x 4,23 metra (obiekt nr I) usytuowanego na działce nr 296/2 w P. W uzasadnieniu organ II instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył przepisy znajdujące zastosowanie, a następnie dokonał analizy kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się budynek. Podał, że organ I instancji błędnie przyjął, że teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 1998 r. symbolem 60 UT, a więc teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę, daje podstawę do lokalizowania na nim obiektów rekreacyjnych. W ocenie organu odwoławczego, camping to teren na którym turyści mogą rozbijać namioty lub mieszkać w przyczepach samochodowych albo w domkach. Natomiast budynek jest wykorzystywany przez pracowników skarżącego do celów rekreacyjnych w okresie letnim. Również w okresie od 29 grudnia 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, albowiem obowiązujący wówczas Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy S. dopuszczał taki rodzaj zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem UT1. Zdaniem organu odwoławczego, obecnie obowiązujący Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] nie może być podstawą do legalizacji, co zaznaczył WSA w wyroku z dnia 05.11.2014 r. Skoro więc teren na którym posadowiono przedmiotowy budynek o funkcji rekreacyjnej użytkowany w okresie letnim nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P. bud. z 1974 r. i należało nakazać jego rozbiórkę. Zaznaczył też, że skarżący jest samoistnym posiadaczem budynku, a zatem może być nałożony na niego obowiązek rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów B S.A. z siedzibą w W. wskazał, że decyzje powołane w odwołaniu dotyczyły terenów oznaczonych w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] symbolem 01 KL, nadto decyzje zapadły przed wydaniem przez NSA uchwały z dnia 16.12.2013 r. II OSP 2/13. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem II instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 37 ust. 1 P. bud. z 1974 r. polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że obiekt rekreacyjny znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę co uzasadnia nakazanie jego rozbiórki, podczas gdy w niniejszej sprawie takie przesłanki nie występują, a także zarzut naruszenia przepisów postępowania, t. j. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy I i II instancji dokonały błędnej wykładni art. 37 ust. 1 P. bud. Podał, że po ukończeniu budowy Zalewu [...] wzdłuż linii brzegowej zalewu budowano domki pracownicze, co świadczy o tym, że taka zabudowa była w pełni akceptowana. Ponieważ zabudowa działki nie odbiega w żaden sposób od zabudowy znajdującej się na tym terenie, a postępowanie zostało wszczęte dopiero w 2011 r., oznacza to, że przez 40 lat organy nadzoru budowlanego mając świadomość charakteru zabudowy tych terenów, akceptowały ten stan. Podkreślił też, że obiekt spełnia warunki do uznania go za samowolę budowlaną formalną, albowiem wybudowany został zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej, co potwierdziła opinia techniczna z 2012 r. Podniósł wreszcie, że niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy, gdyż organy skupiły się jedynie na ocenie prawnej WSA w Rzeszowie zawartej w wyroku z dnia 05.11.2014 r. natomiast nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kluczowe w niniejszej sprawie było, jak przyjął prawidłowo [...] WINB, ustalenie przeznaczenia terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek w mpzp od daty jego budowy do daty orzekania przez organy (art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.). Kwestia przeznaczenia przedmiotowego terenu w mpzp w 2002 r. została przesądzona przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 651/14 – art. 153 P.p.s.a. Powstała kwestia ustalenia treści wcześniej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego i skonfrontowania ich z istniejącym budynkiem w kontekście przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego z 1974 r. WINB nie sprostał temu zadaniu. Już lektura uzasadnienia kontrolowanej decyzji wskazuje na istotne rozbieżności między organem I i II instancji w odczytaniu treści planów poprzednio obowiązujących, spowodowana jest nieuporządkowaniem dokumentów w aktach sprawy. Stan ten uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości (legalności) kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca również uwagę na fakt, że obiekt którego dotyczy postępowanie nie został w sposób precyzyjny nakreślony i opisany na kopiach załączników graficznych do poszczególnych planów miejscowych. W konsekwencji wymyka się spod sądowej kontroli możliwość zweryfikowania prawidłowości lokalizacji obiektu, jak również przeznaczenia terenu, na którym się znajduje, w poszczególnych przedziałach czasu, adekwatnych do obowiązywania danego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisane uwagi przesądzają o naruszeniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy z uwagi na nieustalenie z całą pewnością prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. W zaskarżonej decyzji przesądzono, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem z 1988 roku stanowił "teren istniejącego ośrodka campingowego". Nie wykluczając takiego ustalenia – po uwzględnieniu wyżej poczynionych uwag – Sąd zwraca uwagę, że przyjęcie w planie, iż na terenie, na którym już w 1988 roku znajdował się sporny obiekt "istniał ośrodek campingowy" (60 UT), wymagana ustalenia, czym w istocie ów ośrodek campingowy był. Powołanie się na słownikowe znaczenie tego pojęcia Sąd ocenia jako niewystarczające. Decydujące w tej kwestii będzie ustalenie, czy poza obiektem strony skarżącej na tym terenie znajdowały się jeszcze inne obiekty i jaki miały one charakter. Może bowiem być i tak, że na analizowanym terenie znajdowały się wyłącznie obiekty o takim samym charakterze, jak ten, którego dotyczy skarga. Oznaczałoby to tym samym, że organ który uchwalił plan przyjął, że obiekty o tym charakterze – tożsamym z tym, którego dotyczy skarga - tworzą ośrodek campingowy. W takiej sytuacji, pomimo iż można kwestionować przyjęty przez organ planistyczny semantyczny zbiór desygnatów pojęcia "ośrodek campingowy", nie można stwierdzić, że obiekt którego dotyczy postępowanie nie był zgodny z postanowieniami planu z 1988 roku. Położenie, przeznaczenie i charakter tych obiektów były bowiem organowi planistycznemu znane i zostały afirmowane poprzez zamieszczenie w planie postanowień o "istniejącym ośrodku campingowym". Wykluczenie takiego wniosku musiałoby się opierać na ustaleniu, że na terenie oznaczonym symbolem 60 UT, poza obiektem skarżącej i obiektami o tożsamym przeznaczeniu i charakterze, znajdowały się jeszcze inne obiekty, które bezspornie stanowiły "istniejący ośrodek campingowy". Takich ustaleń w sprawie brak, a rozstrzygania tej kwestii w oparciu o znaczenie słownikowe poszczególnych wyrazów, nie można ocenić, jako prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.