II SA/Rz 651/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. (dalej: A S.A.) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku rekreacyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) 12 września 2011 r. przeprowadził kontrolę legalności zabudowy części działki nr ewid. 296 w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A., a dzierżawionej przez Z. N. S. sp. z o.o. w B. (dalej: "ZNS w B."). Następnie z urzędu wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego rekreacyjnego wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej o wym. 4,26 x 4,23 m, posadowionych na fundamencie betonowym, przykrytym dachem jednospadowym pokrytym papą, wykorzystywanego przez ZNS w B. (oznaczonym na rysunku sytuacyjnym nr II). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej: Upb z 1994 r., PINB nałożył na ZNS w B. obowiązek przedłożenia opinii technicznej stwierdzającej stan techniczny obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone postanowieniem PWINB z dnia [...] czerwca 2012 r., wskutek uwzględnienia zażalenia A. S.A., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB ponownie nałożył na ZNS w B. obowiązek przedłożenia opinii technicznej. Po otrzymaniu przedmiotowego dokumentu decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], organ umorzył postępowanie w sprawie legalności ww. obiektu. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że obiekt – oznaczony na rysunku sytuacyjnym nr II, posiada wym. 4,23 x 4,26 m, a w swym obrysie zawiera taras o wym. 1,58 x 2,11 m. Posiada przyłącz energetyczny. Obiekt ten wybudowano w latach 70-tych XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z przedłożonej opinii technicznej autorstwa Z. Z. wynika, że obiekt jest w dobrym stanie technicznym, niezagrażającym bezpieczeństwu życia i zdrowia użytkowników oraz nadaje się do eksploatacji. Przedmiotowy obiekt jest budynkiem i nie ma charakteru obiektu tymczasowego. Z uwagi na datę jego budowy zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w tym art. 37 tej ustawy. Zgodnie natomiast z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] w dniu [...] października 2002 r. nr [...] na działce nr 296 dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Przepisy analizowanego planu nie zawierają jednoznacznego zakazu budowy takich obiektów, a zatem brak było podstawy do orzeczenia o nakazie jego rozbiórki. Prowadzenie postępowania stało się przez to bezprzedmiotowe. W jego toku nie było natomiast możliwe rozstrzyganie o sporach własnościowych do terenu, które należą do właściwości sądów powszechnych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S.A. zarzuciła, że ww. decyzję wydano bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym odnoszących się do daty budowy obiektu. W ocenie odwołującego się, w okolicznościach sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie nakazu rozbiórki. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem w miejscu oznaczonym na mapie symbolem "WP – wody powierzchniowe", a zatem jego użytkowanie nie będzie bezpieczne, zwłaszcza podczas okresowych wzrostów poziomu lustra wody. Działka nr 296 stanowi bowiem część Zalewu [...] Strona odwołująca się stwierdziła też, że stosownie do obowiązującego planu miejscowego na spornym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Tereny te nie są przeznaczone pod zabudowę budynkami rekreacyjnymi. Opisaną na wstępie decyzją WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie w całości. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii budynków, który zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo też zastosowano przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. z uwagi na datę realizacji obiektu, a ustawa znajduje zastosowanie także do obiektów zrealizowanych pod rządami poprzednich regulacji normatywnych. W świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 tej ustawy nie każdy samowolnie zrealizowany obiekt podlegał przymusowi rozbiórki. Możliwe byłoby to w sytuacji, gdyby plan miejscowy zakazywał na danym terenie zabudowy w ogóle, albo zabudowy określonego rodzaju. Obowiązujący aktualnie plan miejscowy z dnia [...] października 2002 r. nr [...] uchwalony przez Radę Gminy [...] pn. "W. E." przewiduje, że teren nim objęty stanowi kompleks rekreacyjno-wypoczynkowy. W § 3 przewidziano zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. na całym tym obszarze. Nie zakazano natomiast realizacji budynków, czego dowodzić ma treść § 3 ust. 4 i § 4 uchwały. Tak więc przedmiotowy obiekt, który jest trwale związany z gruntem, nie stanowi obiektu tymczasowego, i nie jest objęty zakazem zabudowy. Teren, na którym posadowiony jest obiekt, oznaczony jest symbolem 35ZN, UT i przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń niska nieurządzona z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się na nim lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Sporny budynek jest wykorzystywany w okresie letnim dla prywatnych celów jako budynek rekreacyjny, a zatem jako turystyczny. Wprawdzie leży on w strefie zalewania zbiornika, ale nie w strefie ochrony zbiornika. Nie stanowi więc niebezpieczeństwa dla użytkowników ani ze względu na położenie, ale też ze względu na stan techniczny. W ocenie organu odwoławczego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy kwestie własnościowe przedmiotowego terenu, ponieważ podlegają one rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Tym samym uznać należało, że brak było podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. To zaś świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i rodziło konieczność jego umorzenia. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodziła się A. S.A., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji PINB skarżący podał, że zlokalizowanie obiektu na obszarze wód powierzchniowych stanowi realne zagrożenie dla jego użytkowników i mienia w rozumieniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Działka nr 296 stanowi część zbiornika wodnego eksploatowanego dla potrzeb Elektrowni i jest niezbędna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika [...]. Z decyzji organów nie wynika natomiast, czy możliwe jest w takich okolicznościach bezpieczne użytkowanie budynku - w warunkach zagrożenia ze strony oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Ponadto, rzeczony obiekt narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego, ponieważ nie znajduje się na terenie, na którym dopuszcza się lokalizowanie domków rekreacyjnych, a generalnie teren objęty planem objęty jest zakazem budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów itp. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli sądu poddano decyzje o umorzeniu postępowania dotyczącego samowolnej budowy będącego we władaniu ZNS w B. obiektu budowlanego – budynku nr II, na działce nr 296 w P. Z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w latach 70-tych XX wieku bez wymaganego pozwolenia. Budynek pełniący funkcje rekreacyjne posiada drewnianą konstrukcję, przykryty jest dachem płaskim powleczonym papą, posadowiony na betonowym fundamencie z podmurówką z cegły, o wym. 4,26 x 4,23 m. W swoim obrysie posiada również taras o drewnianej konstrukcji od strony drzwi wejściowych o wym. 2,11 x 1,58 m. Działka, na której jest posadowiony, stanowi własność Skarbu Państwa, lecz pozostaje w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Z kolei część tej działki nr 296 zabudowanej ww. obiektem jest dzierżawiona od A. S.A. przez ZNS w B. (w aktach brak jednak dowodu potwierdzającego tę formę dysponowania nieruchomością). Ze względu na ocenę, że lokalizacja taka nie narusza przepisów obowiązującego planu miejscowego, a stan techniczny obiektu jest odpowiedni i nie stanowi zagrożenia dla jego użytkowników i mienia, organy nadzoru budowlanego uznały dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego za bezprzedmiotowe. Podkreśliły przy tym, że kwestie własnościowe dotyczące terenu, na którym posadowiono sporny obiekt, nie podlegają załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym. Odmiennego zdania jest A. S.A., w ocenie której lokalizacja obiektu narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego, jego użytkowanie może stanowić zagrożenie dla użytkowników i mienia, a ponadto - przyjmując nawet prawidłowość stanowiska organów, nie powinno dojść do umorzenia postępowania, lecz jego zakończenia decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższych ustaleń faktycznych dotyczących budowy i lokalizacji przedmiotowego obiektu dokonano z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego i znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Mogą przeto stanowić podstawę wyrokowania. Niemniej w ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wadliwe rozstrzygnięcia w sprawie, jak też dokonały błędnej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na analizowanym obszarze obejmującym działkę nr 296. W sprawie poza sporem pozostaje, że samowolnie wybudowany na działce nr ewid. 296 budynek (oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr II) został wzniesiony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Fakt ten jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ decyduje o tym, w oparciu o jaki stan prawny należy prowadzić postępowanie w sprawie legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, która także jest bezdyskusyjna (przyznana przez ZNS w B.). Jak bowiem wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r., zob. art. 108) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Chodzi zatem o stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 37, 40 i 42 tej ustawy, chociażby obiekt został wzniesiony w czasie obowiązywania poprzednich regulacji normatywnych (w tym zakresie nie były trafne sugestie A. S.A. podniesione w odwołaniu, że w sprawie mogłyby znaleźć zastosowanie także wcześniejsze regulacje prawa budowlanego niż ustawa z 1974 r., ponieważ art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. nie odwołuje się do nieobowiązujących przepisów prawa, lecz aktu obowiązującego w dacie uchwalania ustawy z 1994 r.). Zgodnie z ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kluczowe znaczenie dla legalizacji stwierdzonej samowoli mają więc postanowienia planu miejscowego, a dopiero w dalszej kolejności stan techniczny obiektu. Ponadto, mając na względzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, przez przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., rozumieć należy przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Postępowanie legalizacyjne było prowadzone we właściwym trybie, pod kątem weryfikacji ziszczenia się przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Niemniej, podjęte na podstawie art. 105 Kpa rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość Sąd ocenił jako wadliwe. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi, gdy brak jest sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania), którą można rozstrzygnąć co do istoty w drodze decyzji, w tym gdy brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), które składają się na pojęcie sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, z Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2014, komentarz do art. 105). Okoliczności takie w ocenie Sądu nie wystąpiły w kontrolowanej sprawie, a zatem już tylko z tego powodu kontrolowane decyzje okazały się wadliwe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podlegał zatem procedurze legalizacyjnej określonej w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednak w sytuacji, kiedy właściwy organ uznaje, że brak jest przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, ponieważ obiekt budowlany nie narusza postanowień planu miejscowego oraz nie stwarza zagrożenia, i brak jest jednocześnie podstaw do nakazania określonych robót dostosowawczych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nie powinien uznawać prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe, ponieważ rozstrzygnięcie takie nie niweluje stanu bezprawności popełnionej samowoli budowlanej (nie załatwia sprawy administracyjnej w sprawie oceny legalności obiektu), lecz powinien zakończyć takie postępowanie wydaniem merytorycznej decyzji w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka stanowi bowiem formę legalizacji popełnionej samowoli w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa, a jednocześnie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do dalszego jego użytkowania. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1923/10, z dnia 29 października 2010 r. sygn. II OSK 1622/09 oraz z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 629/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2361/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2010 r. sygn. II SA/Łd 746/10; M. Cherka, W. Grecki, Legalizacja samowoli budowlanej na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. [w:] Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, LEX 2013). Bezprzedmiotowość postępowania mogłaby zachodzić natomiast w sytuacji, gdyby oceniany obiekt został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji przepisami, w tym pozwoleniem na budowę (albo był zwolniony z obowiązku jego uzyskania), ewentualnie gdyby w dniu rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego przestał istnieć albo zmianie uległby stan prawny takiego obiektu. Przypadki te w niniejszej sprawie nie miały jednak miejsca. Organy nadzoru budowlanego zasadnie, prowadząc postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., poddały ocenie przedmiotowy obiekt przez pryzmat przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Analizując jego postanowienia dokonały jednak ich błędnej wykładni przyjmując, że przepisy te nie zakazują na analizowanym terenie wznoszenia budynków, a jedynie statuują zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, kiosków itp. obiektów. Przyjęły, że teren oznaczony w planie symbolem "35 ZN, UT", przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów, daje podstawę do lokalizowania obiektów rekreacyjnych, a taką funkcję pełni kontrolowany budynek. Stanowisko to w ocenie Sądu jest jednak błędne. Treść § 5 pkt 32 planu należy odczytywać w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dotyczące całego obszaru planu stanowiącego – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W § 3 pkt 4 planu postanowiono bowiem, że w obszarze tym "zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp.". Wyliczenie to ma charakter przykładowy, przez co należy go odnosić także do innych podobnych obiektów. Natomiast mając na względzie regułę wnioskowania "argumentum a minori ad maius" (wnioskowanie z mniejszego na większe) przyjąć należy, że skoro nie można na wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych (budynków, trwale związanych z gruntem za pomocą fundamentów, jak w niniejszej sprawie). Nie jest więc prawidłowe stanowisko organów – na co zwrócono uwagę w skardze, że zakaz wynikający z § 3 ust. 4 obowiązującego aktualnie planu nie obejmuje przedmiotowego budynku, gdyż jest wręcz odwrotnie. Podzielić należy również stanowisko A. S.A., że budynek ten nie jest także posadowiony na terenie, który byłby oznaczony stosownie do treści § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b) planu (znak graficzny - szraf paski). Budynek nie może zostać też potraktowany jako obiekt czy urządzenie obsługi turystycznej, których lokalizacja jest dopuszczalna na obszarze objętym konturem "35 ZN, UT", ponieważ nie służy takim celom, a jak wynika z akt sprawy jest wykorzystywany wyłącznie do celów prywatnych, aczkolwiek wypoczynkowych, przez pracowników ZNS w B. W ocenie Sądu nie jest również właściwe stanowisko organów, jakoby w postępowaniu legalizacyjnym nie miało znaczenia zagadnienie dysponowania przez inwestora prawem do zabudowy nieruchomości, a kwestia ta podlegała rozstrzygnięciu wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, pozostając poza zakresem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w obecnie obowiązującej procedurze legalizacyjnej wymóg ten jest niezbędny (por. art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). W poprzednim stanie prawnym udzielenie pozwolenia na budowę mogło być wydane wyłącznie (podkr. Sądu) osobie, która wykazała przed organem prawo do dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 ustawy i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego). Pomimo, że w przepisach art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wypowiedziano się wprost w kwestii wykazania dysponowania takim prawem na etapie postępowania legalizacyjnego, to nie można przyjąć, że podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej znajdowałby się w lepszej sytuacji prawnej, jeżeli chodzi o wymagania realizacji inwestycji budowlanej, aniżeli inwestor ubiegający się o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie mogąc bowiem uzyskać z tego powodu pozwolenia na budowę mógłby jednak – obchodząc jeden z zasadniczych elementów składających się na prawo zabudowy, zrealizować inwestycję w ramach samowoli budowlanej, a następnie – bez dysponowania w dalszym ciągu prawem zabudowy, ją zalegalizować. Nie można więc dopuścić takiej możliwości, ponieważ stanowi ona w sposób jaskrawy o nierównym traktowaniu uczestników procesu budowlanego (inwestorów), a wręcz promuje tych, którzy dopuścili się naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1492/13). Jeżeli zatem rekonstrukcja kompletnej normy prawnej nie jest możliwa wyłącznie w oparciu o wyniki językowej wykładni przepisów art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., to konieczne staje się uwzględnienie także pozostałych reguł egzegezy przepisów prawa, w tym wykładni systemowej i celowościowej (zob. szerzej na temat wykładni prawa: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2010; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010). Dlatego podczas procesu interpretacyjnego konieczne jest uwzględnienie m.in. dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącej, że obiekty budowlane powinny być realizowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ pod pojęciem tym mieści się również ochrona prawa własności właściciela zabudowanej nieruchomości. Dla porównania można wskazać, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. także nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jednak nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od ustalenia tej okoliczności, jeżeli jest niezbędna dla rozstrzygnięcia postępowania naprawczego. Konieczne jest wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości (por. uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1997/12, a także wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 1313/13 i z 5 marca 2014 r. sygn. II SA/Rz 1366/13). Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że chociaż przepisy nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dowodów w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak nie zwalnia to organu nadzoru budowlanego z obowiązku zbadania tej okoliczności. Tak więc niewyjaśnienie tej kwestii także przemawia przeciwko uznaniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Sąd zwraca uwagę organów na jeszcze jedną okoliczność, tym razem dotyczącą umocowania pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, ponieważ ustalenie należytego umocowania pełnomocnika A. S.A. wymagało przeprowadzenia przez Sąd dowodu z regulaminu organizacyjnego Spółki. Okoliczność taka powinna zostać jednak wyjaśniona przez organy, niezwłocznie po zgłoszeniu się pełnomocnika w postępowaniu, jak tego wymaga przepis art. 33 § 3 Kpa, i znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy, na podstawie których Sąd dokonuje kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych. Dokument pełnomocnictwa, ewentualnie inne dołączone do niego dokumenty, powinny pozwolić na ustalenie nie tylko tego, że zostało udzielone przez uprawniony podmiot, zwłaszcza jeżeli udziela go osoba prawna działająca przez swój właściwy organ (zarząd, w przypadku spółki akcyjnej – zob. art. 38 Kodeksu cywilnego oraz art. 368 § 1 i 373 § 1 Kodeksu spółek handlowych), ale także zakresu spraw, w których może działać. Tymczasem akta sprawy nie zawierały dowodów pozwalających na ustalenie, że T. G. reprezentował A. S.A. w granicach udzielonego mu umocowania, "w zakresie związanym z realizacją zadań Oddziału [...] S.-M. w S.". Jak ustalono w toku postępowania sądowego, do należytego odczytania pełnomocnictwa niezbędne było pozyskanie regulaminu organizacyjnego Spółki, który szczegółowy zakres Oddziału [...] S.-M. w S. określa w II Tomie: Oddziały Spółki, w szczególności rozdziale "X.C." pkt 2. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 Ppsa, orzeczono jak w punkcie I wyroku. Z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie orzekano o klauzuli ochrony tymczasowej, jako że zaskarżona decyzja nie posiadała atrybutu wykonalności. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 Ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Będą w szczególności miały na względzie dokonaną wykładnię przepisów planu miejscowego z 2002 r., jak również przepisów Kpa dotyczących bezprzedmiotowości postępowania oraz sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Uwzględniając natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, ustalą, czy na spornym terenie pomiędzy datą realizacji budynku a wejściem w życie planu miejscowego z 2002 r. obowiązywały również inne plany – poza ustalonym dotychczas planem z lat 1978 – 1980, i w jaki sposób określały przeznaczenie tego terenu oraz ocenią wpływ takich uregulowań na możliwość legalizacji przedmiotowego budynku.