II SA/Kr 376/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.L. i W.L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta N. z dnia 18 lipca 2016 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J.L. i W.L. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. znak [....] na podstawie: - art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144, art. 127 oraz art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); po rozpatrzeniu zażalenia skarżących - J.L. i W.L. , na postanowienie Prezydenta Miasta N. z 18 lipca 2016 r. znak: [....] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta N. z 18 lipca 2016 r. znak: [....] . Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 18 lipca 2016 r. znak: [....] , Prezydent Miasta N. odmówił wszczęcia na podstawie art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] , położonej w obrębie [....] , objętej KW nr [....] , stanowiącej własność Gminy Miasta N. Zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta Miasta N. złożyli skarżący J.L. i W.L. , zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji w której brak jest podstaw dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, art. 98 ust. 1 u.g.n poprzez niewłaściwą jego wykładnię. Wojewoda [....] przytaczając treść art. 61 § l i art. 61 a k.p.a. wskazał, że wnioskiem z 17 czerwca 2016 r. skarżący zwrócili się o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] , obr. [....] m. [....] . objętej KW nr [....] , stanowiącej własność Gminy Miasta N. Decyzją z 28 czerwca 1999 r. znak: [....] , wydaną na podstawie przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta N. zatwierdził projekt podziału działek nr [....] i [....] m. in. na działki nr [....] i [....] . Na podstawie ww. decyzji podziałowej, na wniosek powodów złożony w treści umowy darowizny z [....] 1999 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [....] dokonano wpisu prawa własności Gminy Miasta N. na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] , obr. [....] m. [....] . W świetle powyższego organ I instancji zauważył, iż nieruchomość wydzielona na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może zostać objęta zakresem zastosowania konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowanej w art. 136 i następne u.g.n., odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zgadza się ze wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentem, iż "inną uzasadnioną przyczyną", dla której Prezydent Miasta N. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego jest żądanie strony zwrotu nieruchomości na podstawie przepisu, który nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczenia. Była to zarazem okoliczność znana organowi I instancji w chwili wniesienia przez strony żądania, dla której przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego byłoby niecelowe. Organ powołał wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego należało uznać, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia przez organ I instancji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego z wniosku skarżących, dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] , położonej w obrębie [....] m. N. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący – J.L. i W.L. , zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim art. 61 a § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj., art 98 ust 1 w zw. z art. 136 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami . Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta N. z 18 lipca 2016 roku znak: [....] . Skarżący potwierdzili przytoczony przez organ opis stanu faktycznego oraz przebiegu postępowania administracyjnego, mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podkreślając, że należy jedynie zaoponować kategorycznemu ustaleniu organu, iż skarżący oparli swoje żądanie wskazane we wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie przepisu, który nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczeniowy. Zdaniem skarżących w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie wyjaśnił dostatecznie z jakich przyczyn odmówił wszczęcia postępowania w sprawie złożonego wniosku zamiast wydać merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wskazanie przez organ na fakt, iż w jego mniemaniu wniosek skarżących został oparty o normę prawną nie mającą charakteru wywłaszczeniowego oraz na to, iż powyższa okoliczność była wiadomą organowi w dacie złożenia wniosku, nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. a może co najwyżej stanowić uzasadnienie dla negatywnego, jednakże merytorycznego, rozpoznania wniosku skarżących. Również powoływanie się przez organ w zakresie zasadności rozstrzygnięcia na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2014 roku - SK 7/13, jak też rozbieżności dotyczące wykładni art. 98 ust 1 u.g.n. co do jego znaczenia wywłaszczeniowego, nie usprawiedliwiają odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oraz odmówienia prawa skarżących do rozpoznania istoty sprawy z wniesionego przez nich wniosku. Przyczyny na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie przemawiają za brakiem możliwości wszczęcia postępowania w sprawie a mogą mieć jedynie znaczenie dla ewentualnie niekorzystnego dla skarżących wyniku prowadzonego postępowania. Odczytując literalne brzmienie art. 61 a § 1 k.p.a. koniecznym jest zwrócenie uwagi na to, iż ustawodawca wskazał, że jedynie uzasadnione przyczyny mogą stać u podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na płaszczyznę stanu faktycznego przedmiotowej sprawy skarżący podkreślili, iż argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Prezydenta Miasta N. , ukierunkowana jest wyłącznie na wykazanie braku uzasadnionych podstaw dla rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem, nie natomiast na to co wynika z przytoczonej przez organ podstawy prawnej, a to braku możliwości jedynie samego wszczęcia postępowania w sprawie. Organ nie wyjaśnia bowiem w jaki sposób brak wywłaszczeniowego charakteru art. 98 ust. 1 u.g.n. przekłada się na to, iż postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może zostać wszczęte. Zdaniem skarżących takie działanie organu narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7,8 i 11 k.p.a. co przejawia się brakiem dostatecznego wyjaśnienia motywów zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Bowiem strona wnosząca do organu podanie ma prawo oczekiwać zakończenia swojej sprawy, nawet niekorzystnego. Odmowa wszczęcia postępowania winna mieć miejsce jedynie wyjątkowo i to w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Zdaniem skarżących z powyższych względów rozstrzygnięcie organu jest nieuzasadnione. Skarżący nie zgadzają się także z wykładnią art. 98 ust. 1 u.g.n. przedstawioną przez organ, wedle której skutek zastosowania tej normy odbiega od definicji wywłaszczenia, wobec braku w konstrukcji tej normy pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczne - prawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwarzył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016.718 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] , położonej w obrębie [....] m. [....] , objętej KW nr [....] , stanowiącej własność Gminy Miasta N. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie każdy złożony wniosek wszczyna postępowanie. Przepis art. 61a K.p.a. wprowadza bowiem dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dokonując następnie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela i jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.(patrz wyroki sygn. akt: VII SA/Wa 1771/12, II SA/Bk 491/14 – dostępne w internecie). Jakkolwiek sformułowanie zawarte w art. 61a K.p.a. - "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania nie jest całkowicie jednoznaczne, w praktyce orzeczniczej uznano, że należy przez to rozumieć na przykład sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a K.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] , obr. [....] . objętej KW nr [....] , stanowiącej własność Gminy Miasta N. Organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny, a następnie dokonały wykładni obowiązujących przepisów prawa ( art. 98 ust. 1 ugn w kontekście zastosowania normy art. 136 i nast. ugn.), po czym stwierdziły, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe oraz przedstawioną wykładnię art. 61a K.p.a. sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących o zwrot nieruchomości z dnia 17 czerwca 2016 r. winien bowiem zostać rozpatrzony, a postępowanie w sprawie zakończyć się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. W sprawie bowiem nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania, a organy bezzasadnie uchyliły się od jej merytorycznego rozpoznania Rozpatrując ponownie sprawę organy winny więc uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta N. , zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2015.1804), zwrot uiszczonego wpisu oraz dwukrotna opłata skarbowa od pełnomocnictwa.