II OSK 2276/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 91/17 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 91/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. S. w pkt I stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt III przyznał od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, w pkt IV zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pismami z dnia 26 lutego 2015 r., 26 marca 2015 r. oraz 31 maja 2015 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o interwencję w sprawie niewłaściwego funkcjonowania wentylacji w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. Dopiero w następstwie interwencji Prokuratury Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wszczął postępowanie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Pismem z dna 12 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie PINB w Krakowie z dnia 2 czerwca 2016 r., w którym organ zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową budynku nr [...] przy ul. [...] w K. do uzupełnienia ekspertyzy technicznej dotyczącej doprowadzenia świeżego powietrza do mieszkania skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na skutek zażalenia skarżącej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r., do którego skarżąca zwróciła się pismem z dnia 1 grudnia 2016 r., stwierdził, że powyższa sprawa nie została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w ustawowym terminie. Między wpływem akt sprawy do organu II instancji w dniu 18 lipca 2016 r. a wydaniem rozstrzygnięcia w dniu 29 grudnia 2016 r. minęło ponad 5 miesięcy. Ponadto zdaniem skarżącej organ nie podjął żadnych działań, do których był zobowiązany w myśl art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. skarżąca wniosła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z uwagi na fakt, że skarga niniejsza dotyczyła różnych etapów tego samego postępowania, lecz toczących przed różnymi organami, przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest wyłącznie skarga dotycząca postępowania zażaleniowego toczącego się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie do sygn. [...]. W odpowiedzi na skargę w części dotyczącej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie organ ten podniósł, że skarga w przedmiocie jego bezczynności w postępowaniu zażaleniowym winna ulec oddaleniu albowiem postępowanie to zakończone zostało merytorycznym rozstrzygnięciem w dniu 29 grudnia 2016 r., zatem jeszcze przed wpłynięciem skargi do organu, co miało miejsce w dniu 3 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 91/17 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. orzekł jak podano na wstępie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że analiza akt postępowania wskazuje iż: - pismem doręczonym w dniu 16 grudnia 2016 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o fakcie wpływu w dniu 1 grudnia 2016 r. skargi Pani A. S. zawierającego zarzuty pod adresem WINB w Krakowie. Pismem tym zobowiązano równocześnie jego adresata do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze; - w dniu 29 grudnia 2016 r. zostało wydane postanowienie nr [...], w którym WINB w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; - w dniu 30 grudnia 2016 r. zostało sporządzone pismo stanowiące odpowiedź na pismo GUNB w którym wyjaśniono, że opóźnienie w rozpoznaniu zażalenia wynika ze znacznej ilości postępowań będących aktualnie w trakcie rozpatrywania w Inspektoracie, oraz szczególnego stopnia skomplikowania w/w sprawy obejmującej akta organu I instancji zawierające 170 kart w 5 skoroszytach; - doręczenie stronom oraz Prokuraturze Okręgowej w Krakowie postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nastąpiło w dniu 10 stycznia 2017 r. - w dniu 31 stycznia 2017 r. wpłynęło pismo GUNB z dnia 23 stycznia 2017 r. dotyczące zasadności zarzutów skargi z dnia 1 grudnia 2016 r. A. S. skierowanej pod adresem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie; - akta administracyjne sprawy w związku z brakiem wniesienia skargi do WSA w Krakowie zostały zwrócone PINB w Krakowie w dniu 1 marca 2017 r. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują, że od daty wpływu akt administracyjnych do daty rozstrzygnięcia zażalenia upłynęło ponad 5 miesięcy. Przy czym organ odwoławczy wydał postanowienie w dniu 29 grudnia 2016 r. bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających co wskazuje, że rozstrzygnięcie to zapadło jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji. Jak wynika z pisma WINB w Krakowie z dnia 30 grudnia 2016 r. akta sprawy liczyły w sumie 170 kart, nie jest to więc liczba wskazująca na niebywałą ich obszerność i trudno zgodzić się z organem, że ich analiza wymagała aż 5 miesięcy czasu. Nie jest także wystarczające dla uzasadnienia tak długiego okresu procedowania fakt dużej ilości spraw podlegających rozstrzygnięciu przez jednego pracownika Inspektoratu. Nie można przy tym pominąć, że przedmiot postępowania dotyczył kwestii prawidłowej wentylacji w lokalu mieszkalnym zamieszkałym przez skarżącą, słusznie zatem podnosi ona, że postępowanie to wymaga podjęcia szybkich i zdecydowanych rozstrzygnięć. Chodzi tu o względy bezpieczeństwa i ochronę zdrowia przebywających w tym lokalu ludzi. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy właśnie z uwagi na jej przedmiot i względy bezpieczeństwa, zwłaszcza gdy nie zachodziła konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, niewątpliwą przewlekłość organu II instancji Sąd ocenił jako rażącą. Za tym stanowiskiem dodatkowo przemawia także fakt braku zwrotu akt sprawy administracyjnej organowi I instancji bez zbędnej zwłoki. Przymiot ostateczności postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. uzyskało najpóźniej 13 lutego 2017 r. i organ potrzebował następnych 18 dni by dokonać zwrotu akt. Dodatkowo Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy w dacie wniesienia skargi na bezczynność (w dniu 3 marca 2017 r.) organ odwoławczy nie był już w bezczynności albowiem w dniu 29 grudnia 2016 r., a wiec jeszcze przed wniesieniem skargi, wydał postanowienie, w którym rozpoznał zażalenie skarżącej. Tym samym skarga na "przewlekłość" jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, Jednocześnie z uwagi na czas przez jaki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie pozostawał w przewlekłości Sąd uznał, że kwota 1000 zł przyznana skarżącej będzie w sposób wystarczający spełniała zarówno swą rolę prewencyjną jak i kompensacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r. wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, III i IV, zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. art. 149 § 2 p.p.s.a. - przez błędne zastosowanie i orzeczenie w przedmiocie przewlekłości postępowania w stopniu rażącym oraz przyznanie na rzecz skarżącej, od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł - podczas gdy skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie po upływie 2 miesięcy od dnia zakończenia postępowania, zatem nie było potrzeby dyscyplinowania organu i nie było podstaw do orzeczenia o rażącej przewlekłości postępowania i przyznania sumy pieniężnej skarżącej; 2. art. 151 p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi w całości, mimo że w chwili wniesienia skargi na bezczynności i przewlekłość postępowania - postępowanie przed organem II instancji było zakończone i nie było podstaw do uwzględnienia skargi; 3. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § la, art. 149 § 2, oraz art. 200 p.p.s.a przez stwierdzenie, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznaniu od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wysokości 1000 zł oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł - w sytuacji gdy, jak zaznaczono wyżej, nie było podstaw do orzeczenia o przewlekłości postępowania gdyż postępowanie zakończyło się przed wniesiemy skargi - tym samym nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia, w zaskarżonym wyroku, przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, co przesądza o braku przesłanek do przyznania skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 1000 zł oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania; Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I, III i IV i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna w istocie sprowadza się do wykazania, iż w sytuacji zakończenia postępowania przez organ odwoławczy przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, Sąd nie może orzekać o przewlekłości postępowania, a skarga powinna zostać oddalona. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podnosi się, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi (jak w niniejszej sprawie) nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, pomimo wydania orzeczenia kończącego postępowanie przez organ. Należy podkreślić, iż przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, które toczy się przez 5 miesięcy, a to z kolei uzasadnia przyjęcie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to sprawa aż tak skomplikowana, by uzasadniała tak długotrwałe jej prowadzenie. Długotrwałość postępowania uzasadniała jednak zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 1000 złotych, która jest dodatkowym środkiem o charakterze kompensacyjnym. Skoro jednak organ wydał rozstrzygnięcie końcowe, nie było potrzeby wymierzania jej w kwocie wyższej. Dlatego też o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1-3 nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.