II OSK 2665/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 156/17 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Gd 156/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017r. nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2016 r. Starostwo Powiatowe w [...] przekazało według kompetencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo A. J. z dnia 4 listopada 2016 r. informujące o wykonaniu przez właścicieli działki nr [...], położonej w N. [...] zbiornika wodnego, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – pismem z dnia 21 listopada 2016 r. - powiadomił właścicieli ww. nieruchomości oraz A. J. o kontroli prowadzonych robót ziemnych przy zbiorniku wodnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w N. [...]. W piśmie z dnia 22 listopada 2016 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], A. J. wyraził swoje stanowisko w sprawie wskazując, że z powodu wykonanych prac (nawieziony w postaci piachu odpad w ilości około 8 tys. m3, wykopany zbiornik i usypany wokół niego torf w ilości około 6 tys. m3 oraz spiętrzenie wód gruntowych) istnieje realne niebezpieczeństwo w postaci zalania należącego do niego budynku mieszkalnego wodami powierzchniowymi, napływającymi z okolicznych wzgórz. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. - poinformował A. J., że nie znajduje obecnie podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2016 r. przeprowadził oględziny na działce nr [...]. Podczas oględzin właściciele ww. działki przedłożyli operat wodnoprawny z listopada 2012 r. na zbiornik wodno-rekreacyjny na terenie działki nr [...], obr. N. [...] oraz aneks do operatu ze stycznia 2013 r. Przedłożono też ostateczną decyzję Wójta Gminy N. [...] o warunkach zabudowy na wykonanie zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej, o powierzchni do 3000 m2 oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na budowę przedmiotowego zbiornika. Organ wykonał także dokumentację fotograficzną, z której wynika, że aktualnie na terenie działki nr [...] prowadzone są prace utwardzenia terenu oraz małej architektury. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że sprawa dotyczy budowy zbiornika wodno-rekreacyjnego, który nie znajduje się w katalogu robót wymienionych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane oraz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z tego względu sprawa nie podlega kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. 30 grudnia 2016 r. A. J. wniósł odwołanie na ww. rozstrzygnięcia, domagając się wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...]. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. J. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 134 k.p.a., a następnie stwierdził, że pismo organu I instancji nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem – nie spełnia określonych w art. 107 k.p.a. wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja. Pismo to nie ma charakteru władczego, a jedynie charakter informacyjny. W konsekwencji odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podjęcia decyzji o samowoli budowlanej, zgodnie z obowiązującym prawem, w sprawie braku wymaganego pozwolenia na budowę zbiornika wodnego, wykonanego przez inwestora na działce nr [...], a także - na podstawie wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 712/12 - podjęcia decyzji w sprawie wykonania ww. zbiornika bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Argumentacja podniesiona w uzasadnieniu odnosi się do zasadności orzeczenia o samowoli budowlanej w odniesieniu do wykonanego na działce nr [...] zbiornika wodnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. J. pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. A. J. wniósł odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo stanowiło reakcję organu I instancji na złożone przez stronę zawiadomienie z dnia 4 listopada 2016 r. o wykonaniu na działce nr [...] robót budowlanych, polegających na budowie zbiornika wodnego, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismo skarżącego stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji zauważył, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. organ stwierdził wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy zbiornika wodno-rekreacyjnego. Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie sądu wojewódzkiego, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącego robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że pismo organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. zawiera wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]), datę jego wydania ([...] grudnia 2016 r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] inż. K. M.) - art. 124 § 1 k.p.a. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 k.p.a.) poprzez wskazanie, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu obiektów wskazanych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane, a zatem kompetencji organu. Jedyne czego brakuje, to pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza natomiast wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego środka, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", zaskarżone postanowienie uchylił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo kierowane do osoby żądającej wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, zawierające informację o braku podstaw do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdy do organu wpływa żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, prawidłowym działaniem jest weryfikacja wniosku tj. sprawdzenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie kwestii poruszonych we wniosku. Następnie, w zależności od wyniku tej weryfikacji, nastąpi wszczęcie postępowania, bądź też organ nadzoru nie podejmie dalszych czynności w sprawie, jeśli uzna to za niezasadne. W każdym przypadku osoba składająca żądanie podjęcia czynności (o ile nie uczyniła tego anonimowo) zostaje poinformowana pismem o działaniach organu. Ponadto, jeśli zawiadamiającemu przysługuje status strony w postępowaniu wszczętym w z urzędu, to organ zapewnia uczestnictwo tej osoby w postępowaniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie taki tryb działania zapewnia pełne poszanowanie interesów osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie, a ponadto pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa, gdyż osoby te są informowane o podjęciu działań lub o braku podstaw do dalszych czynności w świetle wyników weryfikacji stanu spraw. Brak formalnej odmowy wszczęcia postępowania nie pozbawia zawiadamiającego możliwości poddania działań organu kontroli. Zawiadamiającemu przysługuje wszak prawo do wniesienia skargi na organ nadzoru, który w jego ocenie nie realizuje swoich ustawowych obowiązków. Jeżeli zarzuty skargi zostaną uznane za uzasadnione, to organ nadzoru będzie musiał podjąć czynności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo kierowane do osoby żądającej wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, zawierające informację o braku podstaw do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. W świetle zaś art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisie art. 134 K.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów K.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. (K. Glibowski, Komentarz do art. 134 K.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 5-7 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). Z akt sprawy wynika, że A. J. pismem z dnia 4 listopada 2016 r. poinformował organ o wykonaniu przez właścicieli działki nr [...], położonej w N. [...] zbiornika wodnego, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a na końcu stwierdził, że oczekuje decyzji "takiej jak przewiduje prawo w przypadku samowoli". W kolejnym piśmie do organu nadzoru budowlanego I instancji z [...] listopada 2016r., stanowiącym uzupełnienie pierwszego wyraził swoje obawy, że wykonany zbiornik spowoduje realne niebezpieczeństwo zalania jego budynku wodami powierzchniowymi. Trzeba pamiętać, że o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wolą zaś skarżącego ewidentnie było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia zagrożenia dla jego nieruchomości powodowanej nielegalnymi w jego ocenie działaniami na działce sąsiedniej. Pismo to jak prawidłowo przyjął sąd I instancji stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] grudnia 2016r. poinformował A.J. o przeprowadzonych na działce nr [...] oględzinach, o wydawanych w sprawie decyzjach, a w konkluzji stwierdził, że "nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zbiornika". Mając na uwadze treść powyższego pisma prawidłowe jest stanowisko sądu wojewódzkiego, że powyższe pismo organu pierwszej instancji stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron, albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. § 2 tego przepisu stanowi, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Nie budzi wątpliwości, że omawiane pismo, jak trafnie dostrzegł sąd I instancji, zawiera elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego brak jedynie pouczenia o środku odwoławczym. Oczywistym jest również, że ma ono cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Chociaż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia ani decyzji, ani postanowienia to ustawa ta zawiera wiele przepisów, które regulują warunki formalne zarówno decyzji administracyjnej jak i postanowienia, treść decyzji/postanowienia itp. (np. art. 123 do 126 k.p.a. co do postanowień, art. 104 do 107 k.p.a. co do decyzji), a więc pojęcie decyzji/postanowienia w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić stanowczo należy, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zawiera wszystkie konstytutywne składniki postanowienia, wymienione w art. 124 k.p.a. Mimo, że przedmiotowe "pismo" organu nadzoru budowlanego I instancji nie odpowiada formie określonej w wyżej wymienionym przepisie, nosi cechy rozstrzygnięcia (odmawiającego wszczęcia postępowania). Zgodnie zarówno z poglądami doktryny jak i utrwalonym orzecznictwem o uznaniu danego aktu za decyzję czy postanowienie przesądza jego treść a nie nadana mu nazwa (forma), a pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi/ postanowieniami o ile zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji/ postanowienia tj. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ. Z tych względów należy uznać pismo z [...] grudnia 2016r. za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił, że złożenie od tego postanowienia zażalenia nazwanego przez skarżącego odwołaniem było dopuszczalne i w związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wadliwie wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego w oparciu o art. 134 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.