I OSK 2103/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 331/17 w sprawie ze skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 331/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. (dalej: "skarżąca") na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2016 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] odwołał skarżącą, Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z zajmowanego stanowiska – z 24 listopada 2016 r. – i z 25 listopada 2016 r. przeniósł z urzędu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prawem do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem na okres 6 miesięcy. W uzasadnieniu rozkazu organ podał, że Komendant Policji w [...] wystąpił z wnioskiem personalnym o odwołanie z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] skarżącej, uzasadniając to planowanymi zmianami w pracy oraz zarządzaniu Komisariatu Policji w [...]. Powołał przepisy art. 6d ust. 1 oraz 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782), stanowiące podstawę prawną odwołania. W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżąca podniosła, że w okresie jej zarządzania przez okres 4 lat Komisariat osiągał najlepsze wyniki w powiecie [...] sytuując się w czołówce jednostek w całym garnizonie [...]. Z tego tytułu w 2013 r. została wyróżniona rozkazem personalnym za osiągnięcia w służbie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a na koniec 2013 r. rozkazem Komendanta Głównego Policji. W 2014 r. za osiągnięcia w służbie została wyróżniona rozkazem personalnym Ministra Spraw Wewnętrznych. W 2016 r. Uchwałą Prezydium Zarządu Oddziału Wojewódzkiego Związku OSP RP woj. [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. została odznaczona przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] brązowym medalem za zasługi dla pożarnictwa za podnoszenie bezpieczeństwa na terenie Miasta i Gminy [...]. W 2015 r. wykrywalność w poszczególnych kategoriach [...] przestępczości kryminalnej Komisariatu Policji w [...] przestępstw plasowała się w czołówce całego garnizonu [...]. Wskazała, iż podczas pełnionej służby na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w [...] pozyskiwała środki finansowe na wykonanie elewacji budynku Komendy, zakupione zostały dwa pojazdy, nieoznakowany (2013 r.) i radiowóz (październik 2016). Pozyskała też środki finansowe, które pozwoliły na remont komisariatu, wyposażenie Komisariatu i zakup sprzętu komputerowego, co znacznie usprawniło pracę funkcjonariuszy i pracowników. Zakupiła również nowy sprzęt fotograficzny, co wpływa na jakość materiału poglądowego w sprawach karnych. Wskazała także, że z chwilą objęcia przez nią stanowiska, znacznie wzrosła wykrywalność przestępstw kryminalnych, a w szczególności nagminnych kradzieży, kradzieży z włamaniem i rozbojów. Przeprowadzona w grudniu 2014 r. kontrola prowadzonych postępowań przygotowawczych przez Zespół Kontrolny z Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie miała żadnych uwag i zastrzeżeń do żadnego z prowadzonych postępowań przygotowawczych, a we wnioskach podsumowujących podkreślono wysoki poziom sprawowania przez Komendant nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami. Zaznaczyła także, że [...] lutego 2016 r. z KPP w [...] do KPP w [...] wraz z etatem przeniesiony został asystent Zespołu Kryminalnego KPP w [...] celem pełnienia służby na stanowisku kierowania KPP w [...], a [...] marca 2016 r. identyczna decyzja personalna podjęta została wobec innego policjanta z Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego KPP w [...], który został przeniesiony do pełnienia służby w Wydziale Kryminalnym KPP w [...]. Podniosła, że w celu utrzymania dotychczasowego poziomu bezpieczeństwa na podległym jej terenie, upominała się w listopadzie 2016 r. u przełożonych o wzmocnienie kadrowe Komisariatu Policji w [...] w odpowiedzi słysząc, że może w sposób niedostateczny sprawuje nadzór nad podległymi policjantami. Następstwem tej rozmowy było wdrożenie procedury odwołania jej ze stanowiska. Zdaniem skarżącej decyzja o odwołaniu miała na celu wykazanie, że pochopnie podjęte decyzje kadrowe w ramach reorganizacji jednostki były właściwe. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. W uzasadnieniu stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...], odwołując skarżącą ze stanowiska uczynił zadość wymogom ustawowym, zwrócił się o wydanie opinii do Burmistrza [...] i przed wydaniem decyzji taką opinię uzyskał. A zatem decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2016 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Policji w [...], jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc odwołać ze stanowiska, a następnie przenieść z urzędu skarżącą do swojej dyspozycji, nawet wbrew jej woli. Zdaniem organu drugiej instancji, Komendant Powiatowy Policji w [...], wydając zaskarżoną decyzję zważył zarówno na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Stwierdził bowiem, że interes społeczny wymaga wprowadzenia zmian umożliwiających jak najbardziej racjonalne funkcjonowanie Policji, jako formacji powołanej do strzeżenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkaz personalny organu pierwszej instancji spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a. Podkreślił nadto, iż przyjęcie, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające, nie może stanowić podstawy do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, jeżeli uzna on, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada normom prawnym. Na powyższy rozkaz skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu policji. Pozostawiono to uznaniu właściwego organu. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie ze stanowiska. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Sąd jednakże podkreślił, że w przypadku decyzji, podejmowanych w ramach uznania administracyjnego organ zobowiązany jest, w myśl zasada przekonywania stron wyrażonej w art. 11 k.p.a., do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ i zasadności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji, a okoliczność, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, nie zwalnia tego organu od szczegółowego uzasadnienia decyzji. Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Sąd podkreślił, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu nie zmienia powyższej oceny okoliczność, że rozkaz personalny dotyczy służby w policji, w ramach której, zgodnie z art. 6e ustawy o Policji, z uwagi na podległość służbową, odwołanie z funkcji może nastąpić w każdym czasie. Nie może to bowiem skutkować pełną, niczym nieograniczoną dowolnością przełożonych w kształtowaniu sytuacji prawnej podwładnych, dotyczącej spraw personalnych. Działania w tym zakresie muszą być przemyślane i służyć interesowi służby i społeczeństwu. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnienia rozkazów personalnych organów obu instancji są lakoniczne i nie wynika z nich przyczyna odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i rozpoznanie sprawy. Jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. wykładnię art. 6d ust. 1 oraz 6e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przełożony nie może odwołać komendanta komisariatu Policji z uwagi, że w wydanym rozkazie personalnym organ administracji naruszył przepisy art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy z wykładni art. 6 e ust. 1 ustawy o Policji wynika, że można odwołać Komendanta Komisariatu w każdy czasie, tym samym do odwołania ze stanowiska wystarczy subiektywna ocena przełożonego co do jego kompetencji do realizowania obowiązków na tym stanowisku, i organ nie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej, przeprowadzać postępowania dowodowego, co jest równoznaczne, że obowiązek uzasadnienia faktycznego określony w art. 107 § 3 k.p.a oraz zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. nie mają zastosowania, 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., przez uznanie, że organ nie uzasadnił w dostatecznym stopniu w wydanych decyzjach, przesłanek którymi kierował się przy odwołaniu ze stanowiska, co skutkowało, że nie została zrealizowana zasada przekonywania i wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w przypadku odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu, ustawodawca dopuszcza możliwość odwołania w każdym czasie, a tym samym te okoliczności nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadną. W uzasadnieniu podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej i prawidlowej oceny zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Na rozprawie 19 czerwca 2019 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w skardze kasacyjnej. Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji zasadniczo jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych czyni jednak zasadnym łączne ich rozpoznanie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają bowiem do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ – pomimo, iż zwolnienie komendanta ze stanowiska pozostawione zostało do jego uznania - winien wyjaśnić przesłanki jakimi się kierował przy wydawaniu przedmiotowego orzeczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie rozkazu o odwołaniu komendanta ze stanowiska, na podstawie art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, nie musi spełniać wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., jak również realizować zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie w dostatecznym stopniu zostały wyjaśnione przesłanki, którymi się kierowano przy odwołaniu skarżącej ze stanowiska. Stanowiska organu nie można uznać za prawidłowe. Wskazać należy, że odwołanie komendanta ze stanowiska następuje na podstawie art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy o Policji Komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 5c ust. 4-7, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Z treści art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że zwolnienie komendanta ze stanowiska ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu, po uprzednim zaciągnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miast) lub wójtów. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż ustawodawca decyzję o odwołaniu komendanta ze stanowiska pozostawił do uznania organu nie powoduje, że organ nie powinien uzasadnić okoliczności, które stanowiły postawę do odwołania komendanta ze stanowiska. Wyjaśnienia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego organ jest jednak zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organ winien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 11 k.p.a. przez sformułowanie poprawnego pod względem konstrukcyjnym, zrozumiałego i adekwatnego do okoliczności rozpatrywanego przypadku uzasadnienia nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których łatwo narazić się na zarzut arbitralności dokonywanych ocen i wyborów (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - LEX do art. 11, WK 2019). Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden z integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach sprawy. Zwrócić trzeba uwagę, że wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wyjaśnienia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Dzięki prawidłowo sporządzonemu uzasadnieniu Sąd ma możliwość zbadania czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 1540/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności bowiem nie uzasadniają w dostatecznym stopniu przesłanek jakimi kierowały się organy przy odwoływaniu skarżącej ze stanowiska. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania, że przyczyną odwołania są planowane zmiany w pracy oraz zarządzaniu Komisariatu Policji w [...] oraz przytoczenia treści art. 6 d ust. 1 i art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. Natomiast organ odwoławczy, pomimo obszerności uzasadnienia, nie tylko nie wyjaśnił co stanowiło przyczynę odwołania skarżącej, ale również w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska skarżącej przedstawionego w odwołaniu od rozkazu organu pierwszej instancji. Organy zaś, jak już powyżej wskazano, winny ocenić okoliczności oraz przyczyny, które wpłynęły na decyzję o odwołaniu skarżącej ze stanowiska komendanta i wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przesłanki jakimi się kierowały przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt, iż na podstawie art. 6e ustawy o Policji organ ma prawo odwołać komendanta ze stanowiska w każdym czasie, nie może zwalniać organu z obowiązku uzasadnienia odwołania komendanta ze stanowiska. Tym bardziej, że jak wskazano w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07, postępowanie dotyczące odwołania ze stanowiska nie jest całkowicie dowolne, bowiem organy winny brać pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze sprawą. Reasumując, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organy uzasadniły w dostatecznym stopniu w wydanych decyzjach przesłanki którymi się kierowały przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Komendanta Wojewódzkiego Policji, uznaniowy charakter przedmiotowych decyzji nie zwalniał organów w niniejszej sprawie z wykazania konkretnych okoliczności i przyczyn, które wpłynęły na decyzję odwołania skarżącej ze stanowiska komendanta komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]. Dopiero bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu jej zgodności z prawem. Wydając zatem decyzję o odwołaniu skarżącej ze stanowiska komendanta organy winny, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji uznaniowych powinno spełniać wymogi o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że sporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji, nie pozbawi organów swobody w zakresie tzw. luzu decyzyjnego przysługującego im przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Z uwagi na fakt, że skarżąca działała przed sądem osobiście, jak również, iż do czasu zamknięcia rozprawy skarżąca nie przedstawiła zestawienia poniesionych kosztów postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.