II OSK 2105/17

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 169/17 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 169/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r., sprawy ze skargi O. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB") decyzją z dnia [...] 2016 r. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nakazał O. W. zaniechanie robót budowlanych polegających na wymianie części dyli na ścianach, belek stropowych, krokwi i pokrycia dachowego w drewnianym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...]. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie złożyła O. W. podkreślając, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych mieści się w definicji remontu (art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego) i roboty te nie są przebudową (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), bowiem nie zmieniły parametrów użytkowych lub technicznych budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nakazujące zaniechanie prowadzenia robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego O. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania i naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnieni a zaskarżonej decyzji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2017 roku, uchylający decyzje obu instancji i zasądzający koszty postępowania został zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez uczestniczkę postępowania – M. D. Skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez swego pełnomocnika w osobie radcy prawnego wskazała na naruszenie: 1. przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji PWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że: a) organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły i naruszając art. 107 § 3 K.p.a. nie uzasadniły charakteru robót wykonanych przez O. W. w budynku drewnianym położonym na działce nr ewid. [...], w sytuacji, gdy oba organy jednoznacznie zakwalifikowały te roboty jako przebudowę i uzasadniły tę kwalifikację w sposób adekwatny do okoliczności, b) organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły i naruszając art 107 § 3 K.p.a. nie uzasadniły czy w sprawie zostały dopełnione stosowne formalności przez inwestora, podczas gdy oba organy nadzoru budowlanego przyjęły, że dokonane przez inwestora zgłoszenia nie obejmowały robót faktycznie przez niego wykonywanych, i że roboty te wymagały pozwolenia na budowę, c) w sprawie zachodzi sytuacja szczególna, która powinna znaleźć swoje odbicie w dalszym przebiegu postępowania, a wynikająca z nieprawidłowego działania organu budowlanego, który nie zgłosił sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez inwestora, a także konserwatora zabytków, który udzielił nieprawidłowych informacji dla inwestora, podczas gdy w okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjmowania nieprawidłowości działania tych organów, Opierając się na powyższych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. W. wniosła o jej oddalenie pomimo częściowego naruszenia prawa poprzez błędne uzasadnienie wyroku w zakresie uznania, że skutecznie prawnie dokonanie zgłoszenia robót jest niezgodne z prawem, bowiem do zgłoszenia zostało dołączone pismo informacyjne konserwatora zabytków w miejsce wymaganej zgody konserwatorskiej oraz z powodu objęcia zgłoszeniem robót, na których wykonanie jest wymagane pozwolenie na budowę a ponadto poprzez uznanie, że postępowanie winno być kontynuowane i zakończone w trybie postępowania naprawczego w kierunku istotnego odstąpienia od skutecznie prawnie dokonanego zgłoszenia. Natomiast w wypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej O. W. wniosła o odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., bowiem – jak podnosi skarżący kasacyjnie – organy administracji – wbrew twierdzeniom Sądu – nie naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie tego przepisu jest więc nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2006 roku, sygn. akt II GSK 332/05; z 6 maja 2008 roku, sygn. akt I OSK 801/07; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. M. Łochowski, Glosa do wyroku SN z 6 kwietnia 1998 r., I CKN 595/97, OSNC 1998, Nr 12, poz. 211, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, s. 95; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 169). Co zatem niewątpliwe, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ, to nie może stosować tego przepisu (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 roku, sygn. akt FSK 1471/04). Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa materialnego w konkretnej sprawie (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 529-530). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadami, jakie zarzuca Sąd Wojewódzki. Ponadto, odnosząc się do powyższego zarzutu sięgnąć należy do wyroku Sądu I instancji, który – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenia wyłącznie art. 107 § 3 K.p.a. Uważna lektura uzasadnienia kontestowanego wyroku pozwala dostrzec, iż Sąd wspominał także o dualizmie postępowań prowadzonych w odniesieniu do budynku O. W., czyli postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego i drugiego postępowania prowadzonego w trybie art. 50 Prawa budowlanego (kontrolowanego przez Sąd). Ponadto Sąd w motywach wyroku dokonał także wiążącej organy nadzoru budowlanego wykładni prawa materialnego, to jest pojęcia postępowania naprawczego i legalizacyjnego. Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.