I OSK 179/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 959/16 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia 20 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie na rzecz J.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II SA/Ol 959/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi J.B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia 20 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] przyznał z dniem 1 maja 2016 r. J.B. pełniącemu służbę na stanowisku starszego specjalisty ds. kontrolno-rozpoznawczych dodatek służbowy w wysokości 936 zł brutto. W uzasadnieniu wskazano, że dodatek służbowy przyznaje i określa jego wysokość, do 50% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. W wyniku przeprowadzonej na przełomie października i listopada 2015 r. kontroli wykryto uchybienia w wykonaniu zadań, za które odpowiedzialny był skarżący. Dlatego też Komendant Wojewódzki w raporcie pokontrolnym z dnia 9 grudnia 2015 r. zalecił organowi I instancji możliwość rozważenia konsekwencji służbowych wobec osoby realizującej zadania kontrolno-rozpoznawcze. Przed wydaniem decyzji Komendant Powiatowy zwrócił się do Zarządu Terenowego Związku Zawodowego "[...] " o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany warunków płacy, na co związek nie wyraził zgody, nie odnosząc się do podniesionej argumentacji. Od powyższej decyzji odwołał się J.B., zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez zmianę warunków płacy na niekorzyść skarżącego pomimo braku zgody właściwej organizacji związkowej. Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie decyzją z dnia 20 maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zmiany dodatku służbowego i ustalił tę datę na dzień 1 czerwca 2016 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że bezspornym jest to, iż skarżący na dzień wydania decyzji objęty był ochroną wynikającą z art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Z treści art. 2 ust. 6 tejże ustawy wynika, że jej przepisy do strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio, co oznacza, że stosuje się je tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych, w szczególności zaś dyspozycyjności i podległości wobec przełożonego. Niedopuszczalne jest stosowanie ochrony wynikającej z art. 32 ustawy o związkach zawodowych wobec przypadków stwierdzonego niewłaściwego realizowania obowiązków służbowych, dlatego też dopuszczalna jest zmiana warunków służby w zakresie wysokości wynagrodzenia strażaka - związkowca bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej. Skargę na powyższą decyzję wywiódł J.B. zarzucając naruszenie art. 32 i art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, co do zasady podtrzymano argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, podnosząc nadto to, że strażak pełniący obowiązki na podstawie powołania nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych, zaś skarżący funkcję pełni na podstawie mianowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, motywując to tym, że skarżący w dniu 23 maja 2016 r. odmówił przyjęcia decyzji w miejscu pracy, po zapoznaniu się z jej treścią. Takie doręczenie jest skuteczne, dlatego termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 22 czerwca 2016 r., a skarga została nadana w dniu 23 czerwca 2016 r. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż w aktach administracyjnych sprawy rzeczywiście znajdują się dwie notatki służbowe z dnia 30 maja i 1 czerwca 2016 r., nie można jednak na podstawie ich treści wyprowadzić twierdzenia, że w dniu 23 maja 2016 r. decyzja organu odwoławczego została skarżącemu skutecznie doręczona. W świetle ich treści i twierdzeń skarżącego wątpliwości budzić może jedynie to, czy przebywający na zwolnieniu lekarskim w dniu 23 maja 2016 r. skarżący w jakimś stopniu zapoznał się z treścią decyzji organu odwoławczego, czy też w ogóle. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii mogłoby być trudne, jednak nie jest konieczne przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, ponieważ żadnych wątpliwości nie może budzić to, że decyzja organu odwoławczego została przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty i doręczona w dniu 30 maja 2016 r. wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia skargi, który biegnie "od daty otrzymania decyzji". W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji termin do wniesienia skargi biegł od dnia 30 maja 2016 r., a skarżący wnosząc skargę w dniu 23 czerwca 2016 r. zachował termin do jej złożenia, w związku z tym skarga ta została skutecznie wniesiona i winna być merytorycznie rozpoznana. Dalej Sąd I instancji zauważył, że poza sporem jest to, że skarżący w dniu wydania decyzji przyznającej, a faktycznie zmniejszającej mu dodatek służbowy, z racji pełnionej funkcji objęty był ochroną wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881). W świetle przedstawionego przepisu prawa pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika objętego ochroną. Z ochrony tej nie wyłączał skarżącego przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ), stanowiący że strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, ponieważ skarżący pełni służbę na podstawie mianowania. W tej sytuacji Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, który stwierdza m. in., że do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej, przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio. Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych tej formacji, w szczególności zaś dyspozycyjności i odpowiedzialności strażaka wobec przełożonych. Przenosząc powyższe rozumienie stwierdzenia "odpowiednio" do realiów sprawy, Sąd stwierdził, że specyfika stosunków służbowych nie usprawiedliwiała faktycznego zmniejszenia dodatku służbowego, bez zgody zakładowej organizacji związkowej wobec strażaka objętego ochroną wynikającą z ustawy o związkach zawodowych. Specyfika stosunków służbowych i wynikająca z niej dyspozycyjność, bez wątpienia wiążą się z szybkością postępowania. Rzeczą naturalną i całkowicie zrozumiałą jest to, że co do zasady zadania wykonywane przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej nie są takimi, których wykonanie może być spowolnione na skutek stosunków panujących między podwładnym, a przełożonym. W ocenie Sądu I instancji, specyfika stosunków służbowych nie mogła skutkować wyłączeniem ochrony wynikającej z art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Po pierwsze, zwrócić należy uwagę na to, że wystąpienie pokontrolne datowane jest na dzień 9 grudnia 2015 r., natomiast decyzja organu I instancji wydana została w dniu 4 kwietnia 2016 r., czyli prawie pięć miesięcy po sporządzeniu wystąpienia pokontrolnego. Rozpiętość czasowa między tymi dwiema datami, z pewnością skutkuje tym, że nie można skutecznie wyprowadzać wniosku o tym, że specyfika służby uzasadniała przyznanie dodatku służbowego w niższej wysokości, bez uzyskania zgody organizacji związkowej. Po wtóre, wystąpienie pokontrolne nie nakazywało wyciągnięcia konsekwencji służbowych wobec skarżącego (tak z pewnością powinno być gdyby wymagało tego dobro służby), a jedynie rozważenie możliwości wyciągnięcia tychże konsekwencji, co wskazuje na to, że specyfika stosunków służbowych i eliminacja uprawnień związkowych, nie powinny mieć zastosowania. Po trzecie, z treści raportu pokontrolnego wynika, że działalność organu pierwszej instancji oceniona została pozytywnie, pozytywnie z nieprawidłowościami i pozytywnie z uchybieniami. Jeżeli więc każda z tych ocen jest pozytywna to jeszcze raz Sąd I instancji podkreślił, że brak było podstaw do natychmiastowej reakcji, której z resztą nie było, z uwagi na specyfikę stosunków służbowych. Skoro zaś podstawy takie nie zaistniały, to nie można uznać, aby w tym przypadku nastąpiła prawnie usprawiedliwiona możliwość nie stosowania przepisu art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie innego toku rozumowania prowadziłoby faktycznie do eliminacji ochrony związkowej w przypadku strażaków czy innych służb mundurowych, a przecież taka sytuacja nie jest dopuszczalna tylko z tego powodu, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio. Przypomnieć należy również to, że ustawodawca przewidział wyłączenie spod ochrony związkowej strażaków pełniących funkcję na podstawie powołania, ale to zostało precyzyjnie określone w art. 58 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W tym stanie rzeczy w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Warmińsko- Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 61 § 1 kodeksu cywilnego, w szczególności przez pominięcie istnienia wyrażonych w tym przepisie przesłanek ustalenia chwili skutecznego złożenia oświadczenia woli, a w konsekwencji wadliwie przyjęcie, że w dniu 23 maja 2016 roku nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 20 maja 2016 roku Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie nr [...], a co za tym idzie nie uwzględnienie także przepisów art. 42 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 47 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy w dniu 23 maja 2016 r. doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia 20 maja 2016 r., nr [...]. Na wstępie podkreślić wypada, że Sąd Wojewódzki nie stosuje procedury administracyjnej a ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej przyczyny przepisy kodeksu postępowania administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej nie mogą być – co do zasady – naruszone przez sąd administracyjny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że powyższe zarzuty procesowe należało w tym przypadku rozumieć, jako niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, iż w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie art. 42 § 1 i art. 47 k.p.a. Stanowisko organu co do sposobu, w jakim – jego zdaniem – decyzja z dnia 20 maja 2016 r. nr [...] miała zostać doręczona skarżącemu jest nieprawidłowe. Analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy przede wszystkim przypomnieć, że doręczenie kwalifikuje się do czynności materialno-technicznych, z których dokonaniem przepisy wiążą określone skutki prawne (np. związanie decyzją - art. 110 k.p.a., czy – jak w niniejszej sprawie – rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi – art. 53 § 1 P.p.s.a.). Z gwarancyjnego charakteru instytucji doręczenia wynika, że tylko doręczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami można uznać za skuteczne i wywołujące określone następstwa prawne. Z tego względu zupełnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, który nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem tryb doręczeń kompleksowo uregulowany został w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają regułę bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi. Wszystkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle, a warunki dopuszczające w tym zakresie odstępstwa muszą być przestrzegane rygorystycznie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników albo inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być też doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.) lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego jak i ustawie o Państwowej Straży Pożarnej ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do możliwości doręczania pism w czasie choroby adresata. Zatem choroba nie wyklucza – co do zasady – możliwości skutecznego doręczenia przesyłki adresatowi. Natomiast zgodnie z art. 47 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1 ). W takich przypadkach uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2). Oczywistym jest, że takie rozwiązanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapobiegania sytuacjom, gdy negatywne stanowisko adresata w przedmiocie przyjęcia pisma miałoby udaremniać prawne doręczenie pisma, co mogłoby pociągać możliwość bezzasadnego wstrzymywania biegu postępowania. Strona nie może zatem traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. W konsekwencji musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego. Jednak przyjęcie fikcji prawnej polegającej na uznaniu pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia jest możliwe tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków. Skuteczność doręczenia zachodzi wówczas, gdy omawianą czynność dokonano z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego przez organ, sposobu doręczenia. Z odmową przyjęcia pisma zatem można mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczający zadeklaruje wprost przekazanie pisma adresatowi, natomiast adresat wyraźnie oświadczy doręczającemu, że pisma nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrzni wolę odmowy przyjęcia pisma. Odmowa odbioru pisma zawsze musi mieć charakter wyraźny. Okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja. Nie może przy tym budzić wątpliwości fakt, że skoro czynności dręczenia dokonuje określony pracownik operatora pocztowego lub organu, to także wspomniana adnotacja musi być dokonana przez tego samego doręczającego. Ponadto adnotacja ta powinna w swej treści jednoznacznie wskazywać, że to adresat odmówił przyjęcia doręczanego mu pisma oraz datę odmowy odbioru przesyłki. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ twierdzi, że skarżący odmówił przyjęcia decyzji, to powyższe powinno, stosownie do art. 47 § 1 k.p.a., skłonić organ do sporządzenia odpowiedniej adnotacji na odpisie decyzji o odmowie jej przyjęcia wraz z datą odmowy. Tylko w takim przypadku, jak stanowi art. 47 § 2 k.p.a., można uznać, iż pismo to zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Tymczasem organ, w opisanych okolicznościach sporządził jedynie notatki służbowe o odmowie przyjęcia przez skarżącego decyzji. Taki sposób procedowania należy uznać za wadliwy, a wynika – jak się wydaje - z potrzeby dopełnienia nieznajdującej zastosowania w niniejszej sprawie procedury określonej przepisem art. 46 § 2 k.p.a., który dotyczy wyłącznie sytuacji, w których odbierający pismo uchyla się od dokonania pokwitowania jego odbioru, taka zaś sytuacja nie miała miejsca. Ponadto notatka służbowa, nie może w ogóle zastępować czy uzupełniać adnotacji, o jakiej mowa w art. 47 § 1 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że odmowa odbioru przesyłki przez adresata powinna być wyraźna, a fakt ten musi być przez organ w sposób wymagany prawem udokumentowany. Organ nie zachowując omówionych standardów, nie wykazał, aby w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe było wykorzystanie przez niego instytucji przewidzianej w art. 47 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 42 § 1 i art. 47 k.p.a. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.