I OSK 2529/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/17 w sprawie ze skargi A. R. na pismo Uczelnianej Komisji Wyborczej Politechniki [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia mandatu postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 19 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 441/17 w sprawie ze skargi A. R. (dalej skarżący) na pismo Uczelnianej Komisji Wyborczej Politechniki [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaszenia mandatu, odrzucił skargę. W postanowieniu tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Pismem z 16 marca 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Uczelnianej Komisji Wyborczej Politechniki [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...], w którym został poinformowany, że komunikatem z [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdzono wygaśnięcie jego mandatu i zarazem wskazano, iż nie doręcza się informacji o dokonanym wyborze lecz publikuje w tej kwestii stosowne komunikaty wyborcze na stronie internetowej Politechniki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Sąd, powołując się na treść art. 3 § 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.), podniósł, że wyliczenie zawarte w ww. artykule stanowi katalog zamknięty, a zatem w pozostałym zakresie stosuje się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które są wyrazem kluczowej dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego zasady autonomii uczelni. Sąd wskazał, że szkoły wyższe działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów wynika, że mają one charakter samorządny i korporacyjny. W ocenie Sądu z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone pismo ma charakter informacyjny i nie jest objęte zakresem zastosowania art. 207 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. R. Postanowienie zaskarżył w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż skarga podlega odrzuceniu w wyniku błędnego przyjęcia, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotem skargi było władcze rozstrzygnięcie/decyzje/postanowienie podjęte przez Uczelnianą Komisję Wyborczą Politechniki [...], zaaprobowane następnie przez władze uczelni, tj. senat i rektora, pomimo iż zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w tym ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wydanym na jej podstawie statutem uczelni, co winno stać się przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 24 a ust. 1 Statutu Politechniki [...], poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji/ postanowienia wskazanego w piśmie nr [...] z [...] lutego 2017 r o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego, pomimo iż rozstrzygnięcie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa na podstawie § 24 Statutu Politechniki [...] wprowadzonego uchwałą Senatu Politechniki [...] uchwalonego w składzie sprzecznym ze Statutem Politechniki [...]; II. prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (a w dalszej kolejności możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego) nie ma zastosowania do sprzecznych z prawem orzeczeń Uczelnianej Komisji Wyborczej, podczas gdy wykładnia językowa i literalna przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, iż odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy również rozstrzygnięć podejmowanych przez Uczelnianą Komisję Wyborczą. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, iż w pewnym zakresie podejmowanych przez organy uczelni działań i rozstrzygnięć, odnoszących się do jednostek, organy te są traktowane jak organy administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. W doktrynie prawa administracyjnego szkoły wyższe są kwalifikowane jako tzw. zakłady administracyjne. Ich istotą jest świadczenie na rzecz użytkowników usług niematerialnych, na podstawie nawiązanego stosunku prawnego określanego mianem stosunku zakładowego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz do osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika indywidualne akty administracyjne, określane w doktrynie aktami władztwa zakładowego. Akty zakładowe dotyczące nawiązania i ustania stosunku zakładowego są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy od pisma, w którym stwierdzono wygaśniecie mandatu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. pismo nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów szkoły wyższej w przedmiocie wygaśnięcia mandatu dziekana należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08). Analiza przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym uprawnia do wniosku, że przyjmując koncepcję uczelni wyższej jako zakładu administracyjnego ustawodawca nie sformułował generalnego obowiązku wydawania przez jej organy rozstrzygnięć wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Wskazał natomiast przypadki, kiedy organ uczelni powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Są to decyzje w sprawach: przyjęcia na studia lub studia doktoranckie (art. 169 ust. 10 i 11, art. 196 ust. 3), stypendiów (socjalnego, socjalnego dla osób niepełnosprawnych, rektora dla najlepszych studentów – art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wymienione przypadki charakteryzują się tym, że są to tzw. akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zakładowego, tj. stosunku studenta z uczelnią jako zakładem administracyjnym. Także ich podstawą prawną są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podlegają też zaskarżeniu w toku instancji według regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi o tym art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższy, zgodnie z którym do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Jak zaś stanowi art. 207 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział zaskarżalności do sądu administracyjnego takiego aktu organów uczelni, który nie przesądza o stosunku studenta z uczelnią "na zewnątrz", tj. o statusie studenta oraz który jest podjęty na podstawie przepisów wewnątrzuczelnianych np. regulaminu studiów, regulaminu domów studenta, regulaminu użytkowania stołówki. Będzie to bowiem akt zakładowy wewnętrzny dotyczący indywidualnie określonego członka, który nie przesądza o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Także o tym, czy taki wewnętrzny akt zakładowy będzie miał formę decyzji czy też nie, decydować będą przepisy wewnętrzne. Przykładowo wśród aktów wewnątrzzakładowych wymienia się decyzję o odmowie udzielenia warunkowego zwolnienia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim, decyzję o odmowie przyznania prawa do zamieszkiwania w domu studenta, jak też akty związane z dokonywaniem merytorycznej oceny studentów w czasie zaliczeń i egzaminów (por. postanowienie NSA z 18 września 2012 r., I OSK 1583/12, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, postanowienia WSA w Łodzi z 22 stycznia 2015 r., III SAB/Łd 41/14 oraz III SA/Łd 730/14, oraz E. Ura, komentarz do art. 207 p.s.w., tezy 13 i 14, System Informacji Prawnej LexOmega). Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw jej członków wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, podobnie WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., III SA/Gd 152/09). Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Skoro ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu dziekana następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaś nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym. Zauważyć przy tym należy, że pismo Uczelnianej Komisji Wyborczej Politechniki [...] z [...] lutego 2017 r. jest pismem informacyjnym, nie zawierającym w swej treści żadnego rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie tym samym nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 24 a uts. 1 statutu Politechniki [...], gdyż sprawa nie była rozpoznana merytorycznie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.