II SA/Gl 318/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent J. zezwolił H.G. zam. w K. przy ul. [...] na usunięcie 39 drzew i 1 m2 krzewów – jednocześnie ustalając za ich usunięcie opłatę w wysokości 75 672,03 zł. Dnia 19 grudnia 2013 r. reprezentujący H. G. S. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie wyżej wymienionej decyzji w części odnoszącej się do ustalenia należnej opłaty za usunięcie drzew. W uzasadnieniu podniósł, że organ ustalił opłatę za usunięcie w sposób niezasadny. Nieruchomość, z której usunięto drzewa była bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Po dokonaniu analizy akt sprawy uznało, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Polegało ono na naruszeniu: - art. 7 i 77 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. 627 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wieku usuniętych drzew, - art. 7 i 77 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieustalenie odmian poszczególnych gatunków drzew, na usunięcie których wydano zezwolenie, - art. 7 i 77 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. art. 86 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o ochronie przyrody poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie możliwości zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za usunięcie drzew, - art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. znak [...] z naruszeniem prawa, ale jednocześnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu okoliczność, iż decyzja została wykonana (drzewa zostały usunięte) spowodowała że zaistniała przesłanka przewidziana w art. 156 § 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego czyli nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył H. G. podnosząc, iż zezwolenie na usunięcie drzewa zawiera w sobie w istocie dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze, to samo zezwolenie na usunięcie drzew. Drugie obejmuje ustalenie należnej z tego tytułu opłaty. W ocenie wnoszącego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji (tu zezwolenia) w części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymało swą decyzję w mocy, w uzasadnieniu przytaczając poprzednio podniesioną argumentację. Skargę na tę decyzję złożył H. G. reprezentowany pierwotnie przez S. B., a następnie profesjonalnego pełnomocnika radcę prawną K. Z. – M. Domagając się uchylenia decyzji SKO, orzeczenia o nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. znak [...] w zakresie ustalenia opłaty oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił organowi administracji błędną wykładnię art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w całości. Skutek ten dotyczy jedynie "jej fragmentu" stanowiącego zezwolenie na usunięcie drzew. W zakresie ustalenia opłaty skutek nieodwracalny skutek prawny nie nastąpił, gdyż z akt sprawy wynika jasno, że opłaty nie mogły zostać naliczone. Niezależnie od tego skarżący podtrzymał swą argumentację, że zezwolenie na usunięcie drzew zawiera w istocie rozstrzygnięcie dwóch spraw administracyjnych (zezwolenie na usunięcie oraz ustalenie opłaty). Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozstrzyganej sprawie istotą sporu jest to, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew w części dotyczącej ustalenia opłaty. Poza sporem jest to, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew rozstrzyga w istocie o dwóch kwestiach. Pierwsza z nich to "zgoda" organu na usunięcie drzew z terenu nieruchomości. Druga to ustalenie wysokości opłaty (bądź stwierdzenie, iż posiadacz nieruchomości opłaty nie ponosi). Nie jest również kwestionowane, że w każdym z wyżej wymienionych zakresów, przy wydawaniu spornej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Została więc spełniona przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie organu administracji niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta J. ani w całości ani w części. Nastąpiły bowiem w sprawie nieodwracalne skutki prawne. W ocenie składu orzekającego wykonanie przez posiadacza nieruchomości uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów faktycznie spowodowało nieodwracalność skutków prawnych (ale również faktycznych). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1884/12 – wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2454/12). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1585/12). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można jednak twierdzić, jak czyni to skarżący, że można dokonać stwierdzenia nieważności decyzji w części. Składowi orzekającemu znane są orzeczenia dopuszczające takie rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 381/05), jednakże nie można tu abstrahować od przedmiotu orzeczenia. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. (sygn. I OSK 2294/12) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Taka sytuacja jednak w rozstrzyganej sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody "opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu". Przepis ten stanowi wyraźnie, iż określenie wysokości należnej opłaty stanowi w istocie o "tej samej sprawie administracyjnej" co samo zezwolenie na usunięcie. Nie może również następować w drodze odrębnego rozstrzygnięcia (osobnej decyzji administracyjnej). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.