I OSK 2493/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 364/17 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do innego domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 364/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] maja 2016 r. nr [...], odmawiająca D. O. skierowania do innego domu pomocy społecznej. Organy wyjaśniły, że D. O. został umieszczony, decyzją z [...] stycznia 2013 r., w domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. R., jako osoba przewlekle somatycznie chora, że dom ten jest placówką pozbawioną barier architektonicznych, że znajdująca się na jego terenie kaplica umożliwia udział w praktykach religijnych zgodnie z wyznaniem podopiecznego i że aktualizacja wywiadu środowiskowego wskazuje, iż bardzo dobrze zaadaptował się do warunków panujących w Domu. Nadto organy wskazały, że średni miesięczny koszt utrzymania w Domu w L. wynosi 3105,00 zł, a Miasto Łódź dopłaca miesięcznie do pobytu w nim D. O. 1657,50 zł, pobyt zaś w Domu Pomocy Społecznej w B., do którego chciałby być przeniesiony, wynosi 4000,00 i dopłata musiałaby wynosić 2552,50 zł, a takie finansowanie pobytu D. O. nie mieści się w możliwościach finansowych pomocy społecznej w L., gdyż Miasto partycypuje w kosztach utrzymania 164 mieszkańców poza powiatem łódzkim, że budżet w 2016 r. wynosił 3.350.000,00 zł, a zaangażowanie środków zamknie się w kwocie 4.332.916,97 zł Nadto Samorządowe Kolegium podkreśliło, że Dom Pomocy Społecznej w B. jest placówką niepubliczną, nieprowadzoną na zlecenie powiatu, a jakkolwiek przepisy nie zabraniają kierować do takich placówek, to jednak tylko wtedy, gdy nie ma miejsca w domu pomocy o zasięgu gminnym lub powiatowym. Z tych względów wniosek D. O. z [...] marca 2015 r. o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej w B. został rozpatrzony odmownie. Oddalając skargę D. O., Wojewódzki Sąd stwierdził, że organy uwzględniły całokształt okoliczności sprawy, w pierwszej kolejności potrzeb skarżącego wynikających z jego niepełnosprawności (brak barier architektonicznych), także potrzeb związanych z odbywaniem praktyk religijnych (kaplica na terenie Domu i możliwość uczestniczenia w praktykach religijnych), a dopiero w drugiej kolejności skupiły uwagę na możliwościach finansowych pomocy społecznej. Sąd podkreślił, iż skarżący nie uzasadnił zarzutu postawionego w skardze, iż nieprawdą jest, że Dom w B. nie jest placówka publiczną, prowadzoną na zlecenie starosty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu odmowa umieszczenia w innym domu pomocy społecznej o co wystąpił skarżący w związku z niezadowoleniem z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w L., na co wyraził uprzednio zgodę nie narusza art. 9 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych ani art. 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co zawarł w skardze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył D. O., reprezentowany przez adwokata z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) orzeczenia reformatoryjnego, a przez to także uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej oraz art. 54 ust. 2 ww. ustawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w zakresie, w jakim uzależnia umieszczenie osoby we wnioskowanym Domu Pomocy Społecznej od kosztów pobytu i sytuacji finansowej podmiotu dofinansowującego jej pobyt w placówce tego typu, zwłaszcza, że jest to niezbędne z uwagi na szczególne okoliczności sprawy oraz indywidualne potrzeby skarżącego (wieloletnia znajomość z osobami z DPS w B.) oraz przede wszystkim z uwagi na chęć przebywania wśród ludzi o podobnych przekonaniach, poglądach i podzielających podobne wartości, a także poprzez zapewnienie odpowiedniej opieki rehabilitacyjnej i właściwie dobranych zajęć fizycznych; b) błędne zastosowanie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2014 r. skutkujące przyjęciem, iż placówka, w której skarżący chciałby być umieszczony jest placówką prowadzoną przez podmiot niepubliczny, podczas gdy Dom Pomocy Społecznej w B. został umieszczony w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 29 marca 2016 r., w którym opublikowane zostało Zarządzenie Nr [...] Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r., dot. ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej w Powiecie P.; c) niezastosowanie art. 19 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. i przez to uniemożliwienie dokonania wyboru przez skarżącego miejsca placówki, w miejscu dla niego najbardziej odpowiednim, wśród osób, które zna od wielu lat i wśród których dobrze się czuje – co ma dla niego ogromne znaczenie, z uwagi na to, że jako osoba głęboko upośledzona fizycznie i w pełni uzależniona od innych osób powinien przebywać w miejscu i z osobami, z którymi czuje więź - zwłaszcza, że spędzi tam resztę swojego życia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że skarżący bardzo dobrze zaadaptował się do warunków panujących w Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. w L., podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że twierdzenie takie w nie jest zgodne z prawdą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie istotą jest czy dobro osoby potrzebującej opieki powinno być na pierwszym miejscu w rozstrzyganiu o prawach takiej osoby. Czy nie ono powinno być celem nadrzędnym pomocy społecznej przed innymi przesłankami tej pomocy. W sprawie nie ma wątpliwości, że D. O. jako osoba niepełnosprawna wymaga dostarczenia mu opieki od pomocy społecznej. Nie ma też wątpliwości co do tego, że taka pomoc została mu udzielona – ze względu na jego przewlekłą chorobę somatyczną został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w L. Bezsporne jest też, że Dom ten nie posiada barier architektonicznych, a także, że zapewnia podopiecznemu udział w praktykach religijnych, zgodnie z jego wyznaniem. Rozpoznając wniosek D. O. o umieszczenie go w innym domu pomocy, o zmianę miejsca przebywania, organy stwierdziły, że D. O. dobrze zaadaptował się w Domu Pomocy Społecznej w L., czemu on zaprzecza. Jednak z aktualizacji wywiadu środowiskowego z 10 grudnia 2015 r., przeprowadzanego periodycznie wynika, że jest to tylko stwierdzenie pracownika socjalnego, nie zaakceptowane przez D. O. Wywiad ma 5 stron, akceptacja przez D. O. informacji znajduje się na s. 2, a dotyczą one danych podopiecznego, jego stanu finansowego, rodzinnego i zdrowotnego oraz potrzeb i oczekiwań – kontynuacja świadczenia, tj. dopłaty do pobytu w domu pomocy. Natomiast stwierdzenie o bardzo dobrej adaptacji znajduje się na stronie 3, ocena sytuacji i wnioski pracownika. Okoliczność ta, a nie tylko wniosek pracownika socjalnego nie podzielony przez podopiecznego i jego podanie o umieszczenie w innym domu pomocy mogą świadczyć zatem właśnie o tym, że adaptacja nie jest taka jak ocenił to pracownik – bardzo dobra. Może też Dom Pomocy Społecznej w L. zapewnia D. O. opiekę, ale nie we wszystkich potrzebach jakie on ma. W całym postępowaniu, tj. administracyjnym i sądowoadministracyjnym, D. O. nie neguje, że w Domu Pomocy Społecznej w L. nie ma barier architektonicznych, jest kaplica, ale też konsekwentnie podkreśla, że w Domu Pomocy Społecznej w B., do którego stara się o przeniesienie, będzie miał zapewnione inne potrzeby. Wyjaśnia, że będzie to opieka o wysokim standardzie, z opracowanym indywidualnym planem wsparcia w aspektach umiejętności społecznych, poznawczych, usprawniających psychicznie i fizycznie przez różne formy treningów (rehabilitacja ruchowa, hipoterapia), a także odpowiednia opieka duchowa. Podnosi również, że w Domu Opieki w B. mieszkają osoby, które zna, że jest to środowisko, z którym jest zaprzyjaźniony, związany, akceptowany, które daje mu poczucie bezpieczeństwa i wiary we własne możliwości. D. O. prosił organy o przychylne załatwienie prośby z uwagi na to, że pobyt w domu pomocy jest dla niego wieloletnią i ostateczną perspektywą życiową. Wojewódzki Sąd stwierdził, że organy rozważając prośbę D. O., najpierw wzięły pod uwagę aspekty jego dotyczące – brak barier architektonicznych, kaplica, wyrażenie zgody na pobyt w Domu Pomocy w L., bardzo dobra adaptacja, a dopiero później zajęły się aspektami ekonomicznymi – różnicą w kosztach miesięcznego utrzymania mieszkańca w Domu w L. i w B. i koniecznością w razie przeniesienia ponoszenia wyższej dopłaty, co już dla pomocy społecznej w L. jest niemożliwe, a także to, że Dom w B. jest placówką niepubliczną, nie prowadzoną na zlecenie starosty. Jednak z uzasadnień decyzji organów obu instancji można odnieść wrażenie, że to właśnie aspekty ekonomiczne przeważyły i stąd odmowa załatwienia prośby D.O. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak określa zadania państwa w zakresie pomocy społecznej art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Celem tej pomocy jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka – art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy rodzaje, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika, że nadrzędnym celem pomocy społecznej jest dobro osoby, która pomocy tej wymaga, a pomoc ta ma wspierać te podmioty w zaspokajaniu ich niezbędnych potrzeb i umożliwieniu życia godnego. Dopiero na ostatnim miejscu rozmiar pomocy może być rozpatrywany w aspekcie możliwości pomocy społecznej, przy czym na wymiar tej możliwości składają się m.in. względy ekonomiczne. D. O. została udzielona pomoc społeczna w rodzaju i formie uzasadniającej okoliczności udzielenia pomocy. Został on umieszczony w Domu Pomocy Społecznej, gdyż znajduje się w tak trudnej sytuacji życiowej, która w inny sposób, poza umieszczeniem, nie mogła być rozwiązana. Jednak kwestią w sprawie jest rozmiar świadczenia, tj. czy udzielona pomoc jest wystarczająca do umożliwienia mu życia w warunkach, które by zaspokajały jego godność. Z pism procesowych składanych przez D. O. w całym postępowaniu – administracyjnym, sądowoadministracyjnym – wynika, iż udzielona mu pomoc w aspektach zaspokajania jego potrzeb, które wspomagałyby go w jego trudnej sytuacji jest niewystarczająca. D. O. twierdzi, że Dom Pomocy Społecznej w B. może mu zaoferować szeroką gamę pomocy, która mogłaby w jakimś stopniu eliminować jego ograniczenia, a takiemu twierdzeniu organy nie zaprzeczają, zupełnie ten aspekt sprawy pomijając. Organy podkreślają, wskazując art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy, że do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego może być skierowana osoba w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. jednak jest to okoliczność, która może być rozpatrywana w świetle celu nadrzędnego – dobra osoby potrzebującej pomocy, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia w celu eliminowania ograniczeń, jakim dotknięta jest osoba wymagająca pomocy lub znacznego im ulżenia. Te wszystkie okoliczności w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organy orzekające i Wojewódzki Sąd. Szeroko natomiast została wzięta pod uwagę przesłanka ekonomiczna, bowiem spełnienie prośby D. O. powodowałoby, że Miasto L. musiałoby (jak wynika z przedstawionych kwot) dopłacać do kosztów utrzymania o 895 zł więcej aniżeli obecnie. Trudno uwierzyć, że dla takiego organizmu, jakim jest Miasto L. taki wydatek nie zmieściłby się w możliwościach ekonomicznych. Zasadnie skarżący kasacyjnie powołuje się na Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r., która zobowiązuje Państwo Stronę tej konwencji do zapewnienia osobom niepełnosprawnym możliwości wyboru miejsca zamieszkania i podjęcia decyzji co do tego, gdzie i z kim będą mieszkali. Takiego wyboru D. O. odmówiono z przyczyn w istocie ekonomicznych, co jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.