II GSK 4150/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Andrzej Skoczylas Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 7/17 w sprawie ze skargi "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie dostępu do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 7/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie dostępu do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji, w pkt 1. zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku spółki z dnia [...] września 2015 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 30 dni od dnia doręczenie organowi akt sprawy; w pkt 2. stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. A. Sp. z o.o. (dalej też "skarżąca") pismem z dnia [...] stycznia 2017r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezesa UKE" lub "organ") w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron o dostępie do budynków wchodzących w skład zasobów S. M. "O." z siedzibą w P. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka opisała przebieg postępowania, jak również czynności podejmowane przez organ oraz wskazała, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji wpłynął do Prezesa UKE w dniu [...] września 2015 r., zatem postępowanie toczy się już 15 miesięcy, a ustawowy termin do wydania decyzji został już przekroczony pięciokrotnie. Podkreśliła, że organ kolejnymi postanowieniami, powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, wyznaczał kolejne terminy jej załatwienia (postanowieniem z [...] marca 2016r. – termin [...] czerwca 2016r., postanowienie z dnia [...] maja 2016r. – termin [...] sierpnia 2016r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. – termin [...] października 2016r., postanowieniem z dnia [...] października 2016r. – termin [...] grudnia 2016r.). Z uwagi więc na to, że postępowanie trwało dłużej niż przewidują to przepisy prawa, skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła o podjęcie niezwłocznych działań mających na celu przyspieszenie prowadzonego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji w sprawie. Jej zdaniem, prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się do długich okresów, w których nie podejmuje się żadnych czynności lub postępowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego prowadzone jest w sposób skrajnie drobiazgowy (np. poprzez wezwanie operatora infrastruktury mobilnej do wskazania, czy posiada sieci stacjonarne), co w konsekwencji powoduje paraliż działania organu. Podkreśliła również, że kolejne działania organu są podejmowane po interwencji skarżącej spółki, np. po doręczeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z własnej inicjatywy czynności podejmowane przez organ są podejmowane rzadko, co powoduje opieszałość. Zdaniem skarżącej, aktualnie wszystkie konieczne do ustalenia w toku postępowania przesłanki wydania decyzji administracyjnej zostały wyjaśnione, a większość niezbędnych informacji została organowi dostarczona przez skarżącą od razu we wniosku. Ponadto bezzasadne są twierdzenia organu co do konieczności dalszego weryfikowania stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem, gdyż uczestnik postępowania potwierdził fakt sprawowania zarządu nieruchomościami objętych wnioskiem (z wyłączeniem kilku punktów adresowych, co do których skarżąca cofnęła wniosek), a zatem prowadzenie dalszych czynności związanych z ustaleniem statusu uczestnika postępowania jako użytkownika wieczystego jest zbędne. Reasumując skarżąca wskazała, że wobec ustalenia w toku postępowania, iż istniejące instalacje nie odpowiadają zapotrzebowaniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, to wypełniona została przesłanka z art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b) w związku z ust. 1a pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.nr 106, poz. 675 ze zm – dalej ustawa o wspieraniu rozwoju) i tym samym możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej jej budowę własnej infrastruktury światłowodowej. Podobnie, gdy ustalono, że uczestnik postępowania jest zarządcą nieruchomości objętych wnioskiem, to zbędna jest dalsza weryfikacja stanu prawnego poszczególnych nieruchomości, bowiem pozostaje to bez znaczenia dla sprawy. Tym samym skoro wszelkie istotne fakty zostały przez organ ustalone, to decyzja winna zostać wydana niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w sprawie występuje szereg okoliczności wskazujących na jej zawiły charakter, uzasadniających jednocześnie długość trwania postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu I instancji, organ prowadził postępowanie nieefektywnie, czyli przewlekle, o czym świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania tego postępowania (ponad półtoraroczny), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Sąd I instancji ustalił, że – po wpłynięciu wniosku spółki w dniu [...] września 2015 r., - pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania, wzywając jednocześnie do przedstawienia stanowiska oraz wskazania, jaka i czyja infrastruktura telekomunikacyjna znajduje się na nieruchomościach, w tym również w budynkach. Przy czym stanowisko S. M. "O." w P. zostało wyrażone już pismami z dnia [...] października 2015r. i [...] listopada 2015r., z dnia [...] listopada 2015r. (wpływ do organu [...] listopada 2015r. i [...] listopada 2015r. , w dniu [...] grudnia 2015r.). Kolejnymi pismami z dnia [...] i [...] stycznia 2016r. i [...] marca 2016r. organ wezwał podmioty świadczące usługi w budynkach znajdujących się na nieruchomościach objętych wnioskiem o udzielenie informacji czy posiadają one instalacje w poszczególnych obiektach budowlanych wskazanych w pismach oraz przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków wraz z wskazaniem w jakiej technologii. Odpowiedzi na te wezwania wpływały do organu począwszy od [...] stycznia 2016r. do [...] lipca 2016r., a w dniu [...] lutego 2016r. i w dniu [...] czerwca 2016r. wpłynęło stanowisko S. M. "O." wskazujące na żądanie organu dot. nr ksiąg wieczystych nieruchomości oraz wskazujące, że w stosunku do części nieruchomości S. sprawuje zarząd nad nieruchomościami i ma roszczenie wynikające z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolejne pismo wzywające do przedłożenia informacji w sprawie organ wystosował do Urzędu Miasta P. dopiero w dniu [...] listopada 2016r., a odpowiedz została nadesłana pismem z dnia [...] grudnia 2016r. Nie ulega również wątpliwości, że w międzyczasie wskazując na skomplikowanych charakter sprawy organ kilkakrotnie wyznaczał nowe terminy do jej załatwienia. Sąd wskazał, że początkowo postępowanie było prowadzone przez organ sprawnie, jednakże od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. nie podejmował on żadnych czynności. Ponadto, po wpłynięciu odpowiedzi z Urzędu Miasta P. w dniu [...] grudnia 2016 r. również nie były podjęte żadne czynności w sprawie poza wydawaniem kolejnych postanowień przedłużających postępowanie. Sąd stwierdził zatem, że podejmowane przez organ czynności, choć były niezbędne, nie były podejmowane przez organ niezwłocznie. Nadto cześć z podejmowanych czynności mogła być podejmowana przez organ równocześnie, bez oczekiwania na nadesłane informacje i dokumenty. Nie wymagały one też np. pracochłonnego przeszukiwania archiwów. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była niewątpliwa. Nie miała ona jednak charakteru rażącego, ponieważ charakter sprawy wymaga od organu poczynienia dokładnych ustaleń, a zakres nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej niewątpliwie był duży, co utrudniało sprawne prowadzenie postępowania. Prezes UKE działał w sposób przewlekły naruszając tym samym przepis art. 22 ust.1 ustawy o wspieraniu i rozwoju (w brzmieniu zarówno do 30 czerwca 2016 r. jak i w brzmieniu od 1 lipca 2016 r.). Czynności procesowe były bowiem podejmowane w sposób nieefektywny . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12, 35, 36 i 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. Nr 2014, poz. 243 ze zm., zwanej dalej "Pt") i z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm., zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju") i art. 30 ust. 1 ustawy o wpieraniu rozwoju poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. z dnia [...] września 2015 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji, w sytuacji, gdy sposób prowadzenia przez Prezesa UKE tego postępowania wynikał ze szczególnego, precedensowego charakteru sprawy i nie świadczył o przewlekłości działań organu, 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12, 35, 36 i 37 k.p.a. oraz w związku z art. 206 ust. 1 Pt i z art. 15 Pt i art. 16 ust. 2 Pt w związku z art. 23 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 30 ust. 1 i 5 ustawy o wpieraniu rozwoju poprzez pominięcie, a przez to nierozważenie, że wykonanie zaskarżonego wyroku w terminie zakreślonym przez Sąd I instancji w jego sentencji (pkt 1) może nie być możliwe z uwagi na konieczność przeprowadzenia przed wydaniem decyzji w sprawie obligatoryjnego postępowania konsultacyjnego, którego okres wynosi co najmniej 30 dni; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a. niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności niedostateczne przedstawienie stanowiska Prezesa UKE oraz odniesienia się do niego w sytuacji, gdy dotyczyło ono kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, b. niewskazanie oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, tj. niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Prezes UKE przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, c. zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ze sobą twierdzeń raz - o przewlekłym prowadzeniu przez Prezesa UKE postępowania w sprawie, a innym razem o tym, że "charakter sprawy wymaga od organu poczynienia dokładnych ustaleń, a zakres nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej niewątpliwie był duży, co utrudniało sprawne prowadzenie postępowania ", - co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym nadanym w dniu [...] października 2017 r., spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są nietrafne. Sąd I instancji stwierdzając przewlekłość postępowania nie naruszył wskazanych przez organ przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 35-37 k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w tej sprawie, niewątpliwie skomplikowane pod względem faktycznym i prawnym, zostało wszczęte we wrześniu 2015 r. i dotychczas nie zostało zakończone żadną decyzją. Postępowanie to było kilkakrotnie przedłużane przez organ i żadnego nowego terminu jego zakończenia organ nie dotrzymał. Bezskuteczne były również ponaglenia wnioskodawcy w celu zakończenia postępowania administracyjnego, toczonego cały czas w pierwszej instancji, poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia [...] września 2015 r. Sąd I instancji wskazał na długie okresy w toku przedmiotowego postępowania, w czasie których nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Nietrafny jest również zarzut organu, że nie mógł podejmować tych czynności z powodu trudności ze strony podmiotów, których aktywność była konieczna do przeprowadzenia konsultacji i w zasadzie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania, jednakże organ nie skorzystał z możliwości wydania postanowienia o zawieszeniu. Najistotniejsze znaczenie dla oceny przewlekłości postępowania ma fakt, że mimo skargi do Sądu I instancji oraz skargi kasacyjnej organ nadal pozostawał w bezczynności i nie zakończył postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o rozstrzygnięciu wniosku strony. Nie można zarzucić stronie skarżącej, że nie współdziałała z organem w celu zakończenia postępowania, gdyż odpowiadała na żądania organu co do przedstawienia dokumentów oraz składała stosowne wyjaśnienia. Organ dysponował wystarczającą długością okresu czasu trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie, aby ustalono wszystkie istotne fakty i zweryfikowano stan prawny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. Jeśli natomiast uważał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, aby umożliwić stronie ewentualne dalsze dochodzenie swoich uprawnień i kontynuowanie działalności telekomunikacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionego w sposób prawidłowy przez Sąd I instancji stanu faktycznego niewątpliwie zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania i Sąd I instancji nie uchybił przepisom procesowym rozstrzygając, jak w zaskarżonym wyroku. Nie można było uznać także zarzutów organu w zakresie określenia zbyt krótkiego okresu w zobowiązaniu organu do wydania decyzji w tej sprawie (30 dni), gdyż, jak się okazało, od wydania wyroku upłynął okres około jednego roku, a decyzja rozstrzygająca wniosek z września 2015 r. nadal nie została wydana. Zatem skoro bezczynność organu była niewątpliwa, rozstrzygnięcie Sądu w pkt I oparte na przepisach art. 35-37 k.p.a. i wskazanie terminu 30-dniowego do wydania decyzji, po blisko dwu latach trwania postępowania administracyjnego, było prawidłowe, tym bardziej, że organ nie wykazał, aby ewentualne trudności w wydaniu decyzji pochodziły od strony, albo były obiektywne. Dlatego też drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący orzeczenia o bezczynności organu również okazał się nietrafny. Natomiast całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut organu zawarty w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż, jak to już zaznaczono wyżej, Sąd I instancji dostatecznie przedstawił stan sprawy, wskazał również na podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i nie dopuścił się sprzeczności w swoich twierdzeniach, gdyż przyznał, że na początku postępowanie toczyło się sprawnie, ale w późniejszym okresie nastąpiły nieuzasadnione przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Kilkakrotne przedłużanie postępowania nie zostałoby przez Sąd zakwestionowane, gdyby organ dotrzymywał zakreślonych terminów zakończenia postępowania, a przede wszystkim, gdyby to służyło wyłącznie w celu podejmowania nowych czynności procesowych. Jeszcze raz należy podkreślić, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego. Przewlekłość postępowania jest oczywiście pojęciem względnym, gdyż zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Podnoszone przez organ zarzuty oraz argumentacja odnoszącej się do trudności dokonywania ustaleń w zakresie stanu prawnego poszczególnych nieruchomości objętych wnioskami strony są nieprzekonywujące z uwagi na możliwość dokonywania tych ustaleń przy współdziałaniu właściwych podmiotów i organu, co do których organ prowadzący wszczęte postępowanie nie zgłosił uzasadnionych zastrzeżeń, a wymiana korespondencji nie powinna trwać miesiącami. Wskazane przez organ trudności w załatwieniu sprawy w rozsądnym terminie, jeśli nawet wystąpiły, to mogły być pokonane w przedłużanych kilkakrotnie terminach trwających po kilka miesięcy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, na mocy art. 184 p.p.s.a.