II SA/Ol 340/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym, działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), orzekł w sentencji w ten sposób, że: - w pkt 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność P. K. (dalej jako: "skarżący"), położonej w obrębie B., gmina S., oznaczonej nr ewidencyjnymi "[...]" o powierzchni 0,0354 ha, poprzez udzielenie Spółce A (dalej jako: "Spółka", "inwestor") zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 MOP 5,5 MPa, relacji Bartąg-Wadąg zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączonej mapie, stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji; - w pkt. 2 ustalił zakres ograniczenia prawa własności, poprzez wskazanie: długości projektowanej sieci - 22,6 m, powierzchni strefy kontrolowanej dla gazociągu 134 m2, powierzchni zajętej na czas budowy – 280 m2, szerokości pasa montażowego 20 m, zachowania strefy kontrolowanej po wybudowaniu gazociągu 6 m (po 3 m z każdej strony), licząc od osi linii, w której obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, zakaz urządzania stałych składów i magazynów oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania; - w pkt 3 orzekł, że okres zajęcia nieruchomości w celu budowy gazociągu wyniesie 4 miesiące, licząc od dnia zajęcia nieruchomości; - w pkt 4 zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wybudowaniu gazociągu; - w pkt 5 wskazał, że właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu wysokiego ciśnienia. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej; - w pkt 6 podał, że zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za szkody powstałe przy budowie gazociągu. Jeżeli wskutek wybudowania gazociągu zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu; - w pkt 7 orzekł, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Skarżący nie zgodził się z tą decyzją, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem: I. prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez: - uznanie, że w sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podczas gdy organ nie zbadał wszystkich przesłanek warunkujących jej wydanie zgodnie z prawem, - określenie w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia, podczas gdy ustalenie takiego terminu na podstawie powyższego przepisu jest działaniem bez podstawy prawnej, - określenie w treści decyzji obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu, podczas gdy ustalenia takiego terminu na podstawie powyższego przepisu jest działaniem bez podstawy prawnej; II. prawa procesowego, tj.: - art. 104 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy ponad żądanie wniosku, tj. nałożenie na stronę obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu w sytuacji, gdy wnioskodawca wnosił wyłącznie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia interesu właściciela nieruchomości i przyjęcia w całości stanowiska wnioskodawcy w sprawie, w tym w szczególności w zakresie pasa montażowego gazociągu oraz charakteru planowanej inwestycji; - art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na braku analizy uciążliwości planowanej inwestycji i oceny, czy jest to minimalny możliwy zakres ingerencji w prawo własności, a w związku z tym, braku uzasadnienia szerokości pasa montażowego, jak również poprzez brak uzasadnienia czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. W uzasadnieniu skarżący zarzucił dodatkowo, że organ I instancji nie określił jakie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą planowanej inwestycji i na co wskazuje ich zgodność. Wskazał, że trasa gazociągu powinna przebiegać wzdłuż drogi, stanowiącej sąsiednią działkę. Stwierdził, że organ nie zbadał uciążliwości gazociągu dla właściciela nieruchomości. Oświadczył, że ustalona szerokość pasa montażowego wynika z arbitralnej decyzji organu. Wskazał, że organ nadmiernie i w sposób nieznany ustawie określił termin ograniczenia na 4 miesiące. Za zbyteczny uznał też pkt 5 rozstrzygnięcia, gdyż określa zobowiązania objęte dyspozycją art. 124 ust. 6 u.g.n. Podkreślił, że rozpoznanie sprawy ponad żądanie strony stanowi działanie bez podstawy prawnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji i w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji podał, że w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 1, dotyczący ograniczenia praw do nieruchomości dla celów publicznych, ma charakter uregulowania szczególnego i musi być interpretowany dosłownie. Stwierdził, że przesłankami uprawniającymi do wydania przedmiotowej decyzji są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie. Dostrzegł, że z brzmienia art. 124 u.g.n. wynika, iż omawiana decyzja powinna określać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i terytorialny zakres zajęcia czyli wskazanie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wyjaśnił, że w powołanym przepisie jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m. in. gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z 9 lutego 2017 r., znak: GN.6727.52.2017.TB, przebieg projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia przez działkę skarżącego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie geodezyjnym B., gmina S. jednostka "F", zatwierdzonym uchwałą Nr X/55/03 z dnia 30 czerwca 2003 r. Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 MOP 5,5 Mpa, należy uznać, że analizowana przesłanka została spełniona. W ocenie organu II instancji, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody skarżącego na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia. Wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący został zaproszony do rokowań pismem wnioskodawcy z 3 marca 2016 r., w którym opisano sposób realizacji linii, jej usytuowanie i jednocześnie zaproponowano kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tego tytułu w wysokości 1.431,50 zł. W związku z brakiem odpowiedzi Spółka ponownie wystąpiła z pismem o wyrażenie zgody na przeprowadzenie gazociągu. W dniu 27 kwietnia 2016 r. właściciel skontaktował się telefonicznie z pełnomocnikiem Spółki i poinformował, że nie zgadza się na wynagrodzenie i nie wyraża zgody na budowę gazociągu na nieruchomości. Kolejne pisma skierowane do skarżącego pozostały bez odpowiedzi. Także z korespondencji prowadzonej pomiędzy Spółką a właścicielem przedmiotowej działki już po wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynika, że nie doszło do porozumienia między stronami. W takiej sytuacji organ II instancji uznał, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Organ I instancji zasadnie więc zastosował tryb z art. 124 u.g.n. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że nie ma podstaw prawnych do określania ram czasowych zajęcia nieruchomości, dlatego też uchylił pkt 3 decyzji organu I instancji. Przyjął, że nie wpływa to jednak na ogólne rozstrzygnięcie sprawy. Podniósł, że wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej przedsiębiorstwu przesyłowemu wstęp na cudzą nieruchomość w celu założenia, a potem eksploatacji i konserwacji urządzeń służących do przesyłu różnych postaci energii, stwarza nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania tych urządzeń i ich konserwacji, ale także możliwość realizowania zadań i celów gospodarczych, którym te urządzenia służą. Ograniczenie własności nieruchomości będzie w każdym przypadku trwało tak długo, jak długo urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Organ odwoławczy przychylił się też do zarzutu strony, o zbędnym umieszczeniu w sentencji decyzji zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu wysokiego ciśnienia (pkt 5 decyzji). Zaznaczył, że pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Argumentował, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności dotychczasowym podmiotom uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zatem równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej. Wynika to także z treści art. 124 ust. 5-7 u.g.n., określających obowiązki właściciela z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Wziąwszy pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n., właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej. Rzeczywistą podstawą do zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości i znoszenia określonych czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii jest wprost decyzja zezwalająca na założenie przewodów i urządzeń. Obowiązek udostępnienia nieruchomości w tych celach podlega egzekucji administracyjnej, o czym wyraźnie stanowi art. 124 ust. 6 u.g.n. Nie ma w związku z tym potrzeby ani możliwości wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji administracyjnej, ani też zamieszczania zobowiązań objętych dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 6 u.g.n. Na koniec, odnosząc się do zarzutów dotyczących niezbadania uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości oraz możliwości przeprowadzenia gazociągu w drodze, organ II instancji zważył, że ustawodawca stanowczo wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodne z planem miejscowym. Zatem organ wydający decyzję nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych wiążących zdarzeń prawnych. Organ II instancji podał, że kwestia minimalizacji uciążliwości została wyjaśniona m. in. w piśmie pełnomocnika Spółki z 2 listopada 2016 r., w którym podkreślono, że planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na dotychczasową możliwość korzystania z nieruchomości. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka nr "[...]" jest przeznaczona pod zieleń urządzoną z uwagi na istnienie gazociągu DN 150. Zatem nieruchomość nie będzie więcej obciążona dodatkowymi ograniczeniami, gdyż te istnieją odkąd wybudowano istniejący już gazociąg. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, domagając się uchylenia kwestionowanych rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanym decyzjom naruszenie: I. prawa materialnego, tj: a) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie pasa montażowego o szerokości 20 m, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa i niewskazaniu ograniczenia czasowego ani celu wyznaczenia tego pasa, skutkujących nadmiernym ograniczeniem prawa własności; b) art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy pkt 5 decyzji organu I instancji, mimo stwierdzenia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ww. rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe i zbędne, co skutkowało utrzymaniem w mocy części decyzji wydanej bez podstawy prawnej; c) § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 ze zm.) w zw. z art. 119 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące brakiem precyzyjnego określenia zasięgu terytorialnego ograniczenia prawa własności w treści decyzji i brakiem odzwierciedlenia wskazanej okoliczności w załączniku graficznym będącym mapą do celów projektowych, która to mapa jako integralna część zaskarżonej decyzji nie spełniała wymogów określonych w § 75 ust 1 powołanego rozporządzenia, nieprawidłowo będąc sporządzoną do celów projektowych; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu obywateli w tym interesu skarżącego; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na nieuwzględnieniu podczas wydawania decyzji stanowiska skarżącego i zignorowaniu okoliczności, zgodnie z którymi kwestia korzystania z dotychczasowego gazociągu położonego na nieruchomości skarżącego nie została uregulowana i wobec tego skarżącemu przysługuje roszczenie o jego usunięcie, a zatem nie uzasadnia to zezwolenia na położenie na wskazanej nieruchomości drugiego gazociągu; c) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego rozstrzygnięcia całego materiału dowodowego w tym brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność konieczności zapewnienia pasa montażowego i jego szerokości oraz niepełne uzasadnienie decyzji pomijające odniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego zakwestionowania konieczności i prawidłowości wyznaczenia pasa montażowego o szerokości 20 m. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie dopuszcza ograniczenia prawa własności skarżącego w zakresie oznaczenia pasa montażowego, którego zresztą cel wyznaczenia jest nieznany. Skarżący może jedynie się domyślać, że pas montażowy służyć ma wyłącznie wybudowaniu urządzeń przesyłowych. Jednakże wobec wydania bez podstawy prawnej orzeczenia o terminie zajęcia nieruchomości (punkt 3 decyzji organu I instancji został uchylony przez Wojewodę), decyzja nie określa w jakim czasie następuje ograniczenie prawa własności w zakresie pasa o szerokości 20 m. Skarżący uznał ograniczenie to za nadmierne, bowiem skarżący nie wie w jakim okresie czasu inwestorowi przysługiwać będzie legitymacja do pasa nieruchomości o szerokości 20 m. Zaznaczył, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości musi być precyzyjna wobec skutku, jaki wywołuje. Właściciel nieruchomości musi wiedzieć w jakim zakresie nastąpiło jego ograniczenie, bacząc zarazem aby ograniczenie nie było nadmierne. Skarżący stwierdził, że żaden z organów administracji wydających decyzje nie odniósł się do kwestii rzeczywistej potrzeby zapewnienia pasa montażowego, także inwestor nie uzasadnił tego w jakikolwiek sposób. Podkreślił, że pas montażowy zajmuje 80 % nieruchomości skarżącego. Organy natomiast nie zbadały, czy takie ograniczenie jest konieczne. Zdaniem skarżącego nie istnieje racjonalna potrzeba ku temu. Skarżący przypomniał, że jego działka graniczy z działką drogową, wobec czego dostęp do gazociągu może nastąpić z jednej strony od granicy z drogą. Skarżący wskazał, że nie widzi potrzeby, aby doszło do wywłaszczenia 80% nieruchomości. Uwzględnił, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i możliwe jest jego ograniczenie, ale nie może to doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Skarżący ponownie zauważył, że organ administracji zaniechał zbadania wpływu planowanej inwestycji na słuszny interes skarżącego, poprzestając na stwierdzeniu, że wobec istniejącego na nieruchomości gazociągu, wybudowanie kolejnego gazociągu nie jest nadmiernym obciążeniem. Skarżący wskazał, że w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej brak jest wpisu prawa rzeczowego przysługującego inwestorowi do rzeczonego gazociągu i istnieje prawdopodobieństwo, iż Spółka korzysta z nieruchomości w sposób bezumowny. To z kolei stwarza sytuację, w której właścicielowi nieruchomości przysługują roszczenia cywilnoprawne, w tym między innymi o doprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego - czyli usunięcie gazociągu. Dalej skarżący argumentował, że skoro organ II instancji słusznie uznał, że nakładanie w decyzji na stronę obowiązku udostępniania nieruchomości w ww. przypadkach jest nieprawidłowe i zbędne, powinien w tym zakresie decyzję uchylić. Nie może bowiem istnieć w obrocie prawnym decyzja, która jest wadliwa i niewykonalna. Powyższe, zdaniem skarżącego, czyni zaskarżoną decyzję wewnętrznie sprzeczną, bowiem treść sentencji decyzji nie odpowiada jej uzasadnieniu. Wywiódł, że nie godzi się, aby w obrocie funkcjonowała decyzja zawierająca rozstrzygnięcia oczywiście niewłaściwe, wydane bez oparcia o przepisy prawa. W ocenie skarżącego mapa do celów projektowych, stanowiąca załącznik do decyzji, nie odpowiada wymogom prawa, gdyż mapa do celów projektowych sporządzana jest na potrzeby postępowań prowadzonych na podstawie prawa budowlanego i nie może być uznana za mapę z rejestrem nieruchomości, objętych wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący uznał więc brak załącznika mapowego, co uniemożliwia określenie zasięgu terytorialnego, w jakim nastąpiło ograniczenie praw skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne. Co do braku uwzględnienia czasookresu, w którym następuje ograniczenie prawa własności w zakresie pasa o szerokości 20 m oraz jego ustanowienia, organ odwoławczy wskazał, że strefa montażowa (pas roboczy) to element ograniczenia, którego treścią jest zastąpienie zgody właściciela decyzją zezwalającą na prowadzenie prac budowlanych. Na pas roboczy składają się pasy transportu, montażu, pasy wykopu oraz pasy składowania ziemi, w tym pas składowania humusu i pas składowania ziemi z wykopu (,,Aspekty Prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości" pod redakcją Mirosława Gdesza). Podał, że decyzja wydana na postawie art. 124 u.g.n. musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji ocenił, że właściwie określono zakres ograniczenia prawa własności ustalając powierzchnię strefy kontrolowanej, zajętej na czas budowy oraz szerokość pasa montażowego (7 m i 13 m). Zaznaczył, iż to właśnie inwestor w tego typu sprawach określa szerokość pasa, w tym również, jaka powierzchnia niezbędna jest do prowadzenia prawidłowej eksploatacji. Biorąc pod uwagę zakres planowanych prac, obejmujących m. in. wykonanie wykopów i ułożenie odcinków gazociągu, nie budziło wątpliwości organu, że szerokość ta nie jest zawyżona. To inwestor, jako wykonawca robót budowlanych, najlepiej jest zorientowany jakiej szerokości teren będzie niezbędny do ich wykonania. Organ II instancji podtrzymał stanowisko o braku podstawy prawnej do wskazywania w decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego. Za nietrafny uznał również zarzut utrzymania w mocy pkt 5 decyzji organu I instancji, pomimo uznania jego zbędności. Potwierdził, że nie było konieczności umieszczania w decyzji zapisów o jakich mowa w tym punkcie, lecz nie ma to istotnego znaczenia w sprawie. W ocenie organu, zapis ten pełni jedynie funkcję informacyjną. Odnosząc się zaś do uwagi dotyczącej nieprawidłowego załącznika do decyzji organu I instancji, stanowiącego integralną część tej decyzji, organ II instancji stwierdził, że fragment mapy do celów projektowych ustala granice działki i ograniczenia jakie mają być na niej wprowadzone a także wskazuje jednoznacznie na przebieg inwestycji i w związku z tym może stanowić załącznik do decyzji. W replice z dnia 29 maja 2017r. pełnomocnik skarżącego przekonywał, że nie zaszła konieczność wyznaczania strefy transportu, gdyż nieruchomość graniczy z drogą. Poddał też pod wątpliwość potrzebę ograniczenia prawa własności w zakresie montażu i składowania ziemi przy budowie tak krótkiego odcinka gazociągu. Zdaniem skarżącego, organ dokonał ustaleń faktycznych automatycznie, uznając w całości twierdzenia inwestora, na margines spychając uzasadnione wnioski właściciela nieruchomości, przez co doszło do wypaczenia celu art. 124 u.g.n. Podkreślił, że z żadnych przepisów prawa nie wynika uprawnienie inwestora do arbitralnego określenia jaka część nieruchomości zostanie wywłaszczona. Ocena spełnienia przesłanek należy do kompetencji organu administracji. Zarzucił, że organ zaniechał dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych. Skarżący wyraził przekonanie, że tak krótki odcinek gazociągu, jak na przedmiotowej nieruchomości, może zostać wykonany metodą bezwykopową (przeciskiem), a do tego nie jest potrzebny pas transportu ani montażu, a tym bardzie składowania ziemi z wykopu. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r.: - pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. - pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w kwestionowanej części i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz przepisami procedury administracyjnej, a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zważyć należy, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do załatwienia wniosku inwestora determinowała treść cytowanych powyżej art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Organ odwoławczy prawidłowo wskazywał i co jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 1570/16 (publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. Wówczas zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak: NSA w cytowanym wyroku, por też wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, publ. na wskazanej stronie internetowej). Dokonując wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. należy uwzględniać więc, że możliwość ograniczenia prawa własności skarżącego stwarza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony przez Radę Gminy uchwałą Nr X/55/03 z dnia 30 czerwca 2003 r. Zgodnie z tym planem przez teren działki skarżącego oznaczonej symbolem 2ZN o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń, przebiega istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia. Załącznik graficzny do planu obrazuje przebieg tego gazociągu centralnie przez działkę skarżącego. Stosownie do § 33 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu teren należy użytkować jako trwały użytek zielony lub ogrody przydomowe; pas terenu 6,00 m po obu stronach gazociągu obsiać trawą; w pasie tym obowiązuje zakaz sadzenia drzew i krzewów oraz stawiania ogrodzeń. Na podstawie § 33 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego teren ten został objęty zakazem zabudowy. Natomiast w myśl pkt 4 tego unormowania lokalny prawodawca dopuścił na tym terenie prowadzenie sieci infrastruktury technicznej. Uwzględniając treść tych zapisów planu miejscowego wespół z załącznikiem graficznym, obrazującym przebieg istniejącego gazociągu, należy uznać, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Pamiętać należy, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, którego normy mają moc bezwzględnie obowiązującą erga omnes, czyli są wiążące dla wszystkich uczestników procesu budowlanego, w tym szczególnie muszą być przestrzegane przez organy administracji publicznej, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Zasadę tę ustanawia art. 7 Konstytucji RP, a konkretyzuję ją m.in. art. 6 k.p.a. Podkreślenia wymaga, na co szczególnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3304/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że kwestia oceny zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 124 ust. 1 i następnych u.g.n. (por. również wyrok NSA z dnia 16 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 221/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zarówno organ administracyjny w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., jak i sąd administracyjny kontrolujący taką decyzję, nie bada zgodności zapisów planu miejscowego z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak też nie kontroluje trybu podejmowania uchwały organu gminnego w tym przedmiocie. Rolą organu jest ocena przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Skarżący neguje przebieg planowanego gazociągu, podważając legalność istniejącego gazociągu jak i zakres ograniczenia w postaci pasa montażowego o szerokości 20 m. Przy czym twierdzenia skarżącego przeciwko istniejącemu gazociągowi są całkowicie gołosłowne i oparte na przypuszczeniu. Skoro w analizowanym przypadku plan miejscowy uchwalony już w 2003 r. wskazał, że przez działkę skarżącego przebiega gazociąg i określił ograniczenia z nim związane, dopuszczając wyraźnie lokalizację sieci infrastruktury technicznej na tej działce, to aktualnie brak jest podstaw prawnych do zaprzeczania tym ustaleniom i żądania lokalizacji planowanego gazociągu w drodze. Organy orzekające, co podkreślić należy, były związane ustaleniami planu. Musiały jedynie sprawdzić, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie jest zgodne z planem miejscowym. Argumenty skarżącego w istocie zmierzają do podważenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego, którego zapisy nie zostały zakwestionowane w trybie do tego przewidzianym. Działanie takie nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż na obecnym etapie Sąd nie może dokonywać oceny prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Uchwała w tym przedmiocie, jako akt prawa miejscowego podlegać może odrębnemu zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Dopóki kwestionowany plan miejscowy obowiązuje w podanym kształcie, skarżący nie może kwestionować jego zapisów w niniejszym postępowaniu. Zastosowany tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. ma na celu jedynie umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane warunkują udzielenie pozwolenia na budowę od prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli - zgody właścicieli nieruchomości. Dlatego art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi o tym, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Dla potrzeb zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., ust. 3 tego artykułu należy odczytywać w ten sposób, że inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, w celu udowodnienia, że występował o zgodę, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie znamienne jest, że skarżący skłonny był wyrazić oczekiwaną przez inwestora zgodę za cenę 11.822,82 zł. Na skutek odmowy negował przebieg gazociągu przez swoją działkę, której przeznaczenie ustalone dużo wcześniej wyklucza jakąkolwiek jej zabudowę. Sam skarżący też podkreśla nieznaczną powierzchnię działki. Uwzględniając tę okoliczność i charakter liniowy przedsięwzięcia, nie dziwi, że planowany gazociąg ograniczy władztwo skarżącego co do około 80% powierzchni nieruchomości, jak to wyliczył skarżący. We wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne inwestor, domagając się wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, sprecyzował prawidłowo zakres koniecznego ograniczenia, które ma na celu jedynie zapewnienie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego w zakresie niezbędnym do wykonania prac budowlanych służących realizacji ściśle określonej inwestycji celu publicznego. Jak natomiast stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposób korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji, ma polegać na udzieleniu zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Z treści tego unormowania wynika, na co prawidłowo zwracał uwagę organ II instancji, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je poprzez podanie jaką powierzchnię zajmie strefa kontrolowana, pas montażowy na działce i poprzez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg projektowanej linii gazociągu oraz wyszczególnionych stref niezbędnych najpierw do budowy, a następnie do prawidłowego funkcjonowania tej linii. Załącznik graficzny pełni tylko funkcję uzupełniającą do decyzji. Stosownie do powołanego przez skarżącego art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Chodzi tu o mapę, która będzie uwidoczniała położenie wnioskowanej nieruchomości, jej zatwierdzony podział z podaniem nr ewidencyjnych działek. Przepis ten nie wprowadza, żadnych specjalnych wymogów, które musiałaby spełniać taka mapa. Art. 119 ust. 1 u.g.n. wskazuje zaś jakie elementy powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten nie wspomina nic o załączniku graficznym do decyzji. Tak samo art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje do obrazowania zakresu ograniczenia w formie mapy, ale jej dołączenie jest celowe, gdyż lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia i umożliwia weryfikację przesłanki zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Na prawidłowość takiego sposobu działania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 201 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wyjaśnił również, że mapa taka pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji i nie musi jej sporządzać geodeta. Mapa taka nie musi więc spełniać wymogów stawianych przez przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W przedmiotowym postępowaniu nie jest tym samym potrzebna mapa do celów prawnych, o jakiej wspomina § 75 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ustala przebiegu inwestycji celu publicznego, ale okoliczność ta wynika już z ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej, które muszą bazować na pomiarach geodezyjnych. Kontrolowana decyzja zaś ma tylko przekonać o zgodności wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami tutaj planu miejscowego. Z uzasadnienia cytowanego wyroku wynika również, że jeżeli przepisy prawa nie regulują szerokości pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii energetycznych to pasy takie każdorazowo wyznaczane są przez inwestora. Uwagę tę należy też odnieść do kwestionowanej przez skarżącego szerokości pasa montażowego 20 m, o potrzebie wydzielenia którego przepisy prawa nie wspominają. Nie oznacza to jednak, że taki pas roboczy jest niedozwolony. Stanowi on element procesu budowlanego, naturalną konsekwencję zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania, tutaj gazu. Oczywistym jest, że posadowienie takich obiektów budowlanych wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagają przestrzeni dla ich wykonania. W ocenie Sądu wnioskowana przez inwestora szerokość 20 m nie jest nadmierna, uwzględniwszy charakter inwestycji, potrzebę wykonania wykopu, do którego musi być zapewniony dojazd koparki i miejsce na składowanie ziemi wykopanej. Poza tym, zakreślenie pasa montażowego o takich parametrach mieści się w obszarze, który lokalny prawodawca przewidział na lokalizację sieci infrastruktury technicznej, w tym obejmuje swym zasięgiem sąsiednią drogę. Tym samym nie pogarsza w ogóle sytuacji skarżącego, który i tak nie może zabudować tego terenu. Nowy gazociąg, zgodnie z wyjaśnieniami inwestora będzie się zawierał w strefie oddziaływania dotychczasowego gazociągu. Uwzględniwszy powyższe, skarżący w sposób niezrozumiały chciałby dowieść, że w przypadku jego niewielkiej działki, wystarczyłoby położenie na tym odcinku gazociągu metodą bezwykopową (przeciskiem). Rozumowanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pomija, że chodzi tutaj o inwestycję liniową, która musi być realizowana kompleksowo. Prócz wyłącznego sprzeciwu skarżącego, nie ma żadnych przeszkód, które wymuszałyby na inwestorze stosowanie szczególnych rozwiązań, które wymagają większych wysiłków i nakładów finansowych. Zgodzić należy się też z organem II instancji, że to inwestor decyduje jaki obszar na ten cel jest mu potrzebny, rola organu sprowadza się w tym względzie jedynie do sprawdzenia, czy zakres żądania zawiera się w ograniczeniach wynikających z zapisów planu miejscowego. W niniejszej sprawie można przyjąć, że tak właśnie jest. Pas montażowy, jak sama nazwa wskazuje, konieczny jest na czas montażu gazociągu. Po zakończeniu robót budowlanych, jak wyjaśnił inwestor, będzie obowiązywała strefa kontrolowana, której rozpiętość nie budzi już zastrzeżeń skarżącego, bo jest zgodna z przepisami wykonawczymi. Reasumując, zarzuty skarżącego w odniesieniu do zatwierdzonego przebiegu gazociągu i szerokości pasa montażowego są bezzasadne. W konsekwencji organom nie można przypisać zarzucanego im w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zamieszczenie w pkt 5 decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia odpowiadającego w swej treści brzmieniu art. 124 ust. 6 u.g.n. nie czyniło tylko z tego powodu decyzji nieważnej, jako wydanej w tej części bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie to nie zaważa w ogóle na sposobie wykonania decyzji organu I instancji. Nie modyfikuje też art. 124 ust. 6 u.g.n., spełniając przez to w istocie jedynie walor informacyjny. W związku z tym, nie ma potrzeby eliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Naruszenie takie jest nieistotne, bowiem pozostaje bez wpływu na treść właściwego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę oddalić jako niezasadną.