II SA/Rz 334/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i wykonania przebudowy schodów i wykonania chodnika -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. E. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez B. B. przebudowy schodów i wykonania chodnika do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1005/1 w S. – w całości. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W następstwie podjętych czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce nr 1005/1 położonej w S. stanowiącej własność B. B., dokonano przebudowy schodów i wykonano chodnik do budynku mieszkalnego. Wykonując wezwanie organu I instancji, B. B. przedłożyła ocenę stanu technicznego schodów zewnętrznych do dolnej części budynku na działce nr 1005/1 sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, z której wynikało, że schody spełniają warunki techniczne, a ich stan jest zadowalający. Zalecono jedynie uzupełnienie ubytków, oraz zasklepienie pęknięć powstałych w wyniku normalnej ich eksploatacji za pomocą zaprawy do betonu. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania przez B. B. przebudowy schodów i wykonania chodnika do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1005/1 w S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zakres wykonanych robót budowlanych należało zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej w skrócie "Pbud."), która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Pbud. Ponieważ z przedłożonej oceny technicznej wynikało, że roboty budowlane związane z przebudową wykonane zostały prawidłowo pod względem technicznym, a ich stan techniczny jest dobry, postępowanie należało umorzyć. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że umorzenie postępowania było przedwczesne, gdyż organ I instancji nie ustalił, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania działką na cele budowlane w zakresie realizowanej inwestycji, co umożliwia legalizację przedmiotowej samowoli, zaś w razie jego braku – upoważnia organ nadzoru budowlanego do nakazania wykonania robót rozbiórkowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania przez B. B. przebudowy schodów i wykonania chodnika do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1005/1 w S. W uzasadnieniu organ I instancji powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., a ponadto stwierdził, że B. B. przedłożyła dokument potwierdzający jej prawo własności do nieruchomości. Wobec tego spełnione zostały przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej i należało umorzyć postępowanie. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ I instancji nie ustalił, czy schody i chodnik posadowione są w obrębie działki nr 1005/1, przez kogo zostały one wybudowane, i czy osoba ta posiadała wówczas prawo do dysponowania nieruchomością, a ponadto czy budowa schodów wymagała opinii konserwatora zabytków. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez B. B. przebudowy schodów i wykonania chodnika do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1005/1 w S. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zakres robót budowlanych jako przebudowę, a także wobec ustalenia, że wykonane one zostały bez wymaganego prawem zezwolenia, słusznie zainicjował postępowanie naprawcze. Dalej wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 r. uzgodnił projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na wykonanie wejścia do dolnej części budynku mieszkalnego, projektu budowlanego, wejścia do dolnej części budynku – schody, a Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wykonanie wejścia do dolnej części budynku mieszkalnego (schody) na działce nr 1005/1 w S. Dalej podał, że wobec przedłożenia oceny technicznej i dokumentu potwierdzającego prawo własności do działki, pomimo niedopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, brak było podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w Pbud. Postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego, czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Dlatego też należało dokonać reformacji zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w całości i sprecyzowanie sentencji poprzez umorzenie postępowania w sprawie legalności wykonania przez B. B. przebudowy schodów i wykonania chodnika do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1005/1 w S. w całości. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ II instancji wyjaśnił, że nie miały one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 7, 77 §1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa"), poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieujawnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, oraz zaniechanie zebrania kompletnego materiału dowodowego. Skutkowało to wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem w sprawie, że dokonano przebudowy istniejących uprzednio schodów zewnętrznych, podczas gdy w istocie doszło do ich budowy, a tym samym przebudowy budynku. Naruszono tym normy prawa materialnego, t. j. art. 51 ust. 1 i 2 Pbud., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, kiedy przy niewadliwym ustaleniu stanu faktycznego zastosowanie winny mieć przepisy art. 48 i 49 Pbud., a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie art. 105 §1 Kpa i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy obu instancji ustaliły fakt przebudowy schodów, oraz budowy chodnika w oparciu o oświadczenia osób zainteresowanych, t. j. inwestorki i obecnej właścicielki działki, nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania dowodowego, a w konsekwencji zaniechały zebrania kompletnego i wszechstronnego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, inwestorka dokonała budowy schodów co stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Świadczyć o tym ma dokumentacja geodezyjna z 1995 r. zgodnie z którą obecna działka nr 1005/1 stanowiła część działki nr 1018 i nie była zabudowana, a jedynie porośnięta trawnikiem. Taki sam stan istniał w 2001 r. kiedy inwestorka – J. G. nabyła działkę nr 1005/1 od Gminy Miasta [...]. Zdaniem skarżącej, nie mogło być więc mowy o przebudowie istniejącego obiektu budowlanego – schodów, co zdaniem organów obu instancji uzasadniało zastosowanie art. 51 Pbud. Wobec powyższego skarżąca podniosła, że procedura która winna mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, została uregulowana w art. 48 i 49 Pbud. W wyniku niespełnienia warunków legalizacji samowoli budowlanej określonych w tych przepisach – właściwym było wydanie nakazu rozbiórki wzniesionego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przebudowy schodów i wykonania chodnika do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1005/1 w S. Jako bezsporne należało uznać, że schody i chodnik usytuowane na działce nr 1005/1 prowadzące do budynku mieszkalnego wykonane zostały samowolnie bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Przedmiot sporu stanowi zaś zakwalifikowanie tych robót do jednej z kategorii robót budowlanych w rozumieniu Pbud. Zdaniem organów obu instancji, roboty te należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego a w konsekwencji zastosować tryb legalizacyjny określony w art. 50 i 51 Pbud. Trybem naprawczym określonym w art. 50 i 51 Pbud objęte są bowiem wszystkie te przypadki, kiedy wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a prace te nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast zdaniem skarżącej dokonano budowy schodów zewnętrznych, a tym samym rozbudowy budynku mieszkalnego, w związku z czym zastosowanie powinien mieć tryb określony w art. 48 - 49b Pbud. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Pbud. ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc budowa obiektu to wykonanie takich prac budowlanych w wyniku których powstanie nowy obiekt budowlany lub takich w wyniku których obiekt już istniejący ulegnie rozbudowie lub nadbudowie. Natomiast w myśl art. 3 pkt 7a Pbud, wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy – w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Pbud., tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że niesłuszny jest zarzut skarżącej, iż fakt wykonania przebudowy schodów ustalony został przez organy obu instancji jedynie w oparciu o oświadczenia inwestorki oraz obecnej właścicielki działki. W aktach administracyjnych zalega sporządzony w listopadzie 2000 r. "projekt budowlany wejścia do dolnej części budynku – schody" zawierający opis techniczny stanu istniejącego: "wejście jest wykonane z płyt żelbetonowych prefabrykowanych wspartych na murowanych słupach. Posadzka – wylewka cementowa. Barierka metalowa". Z kolei w opisie projektowanej inwestycji podano: "Przebudowa polegająca na wyburzeniu części płyty żelbetonowej o szerokości 0,90 metrów wraz ze schodami, skrócenie płyty o szerokości 1.50 metra i długości 5,40 metra do długości 3,20 metra i w to miejsce zostaną wykonane schody, siedem stopni 13x24. Wylewka cementowa. Barierka metalowa". Nie budzi zatem wątpliwości, że przed wykonaniem przedmiotowych robót, w tym samym miejscu istniały już schody do budynku, co zostało należycie ustalone przez organy I i II instancji. Ponadto wykonanie schodów zewnętrznych nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. Schody zewnętrzne stanowią wprawdzie element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę – albowiem nie powiększają jego pojemności. Przytoczyć należy w tym miejscu stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. II OSK 2020/14, iż brak jest podstaw, aby termin "kubatura" używany w Pbud. rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie ( t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Skoro więc ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu "kubatura", to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym, w którym z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. Co istotne, nie każdy element obiektu budowlanego wpływa na jego kubaturę – czyli łączną pojemność obiektu. Z pewnością właśnie schody zewnętrzne nie wpływają na kubaturę obiektu, gdyż nie są częścią jego wewnętrznej pojemności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że nie ma przy tym znaczenia istnienie nad schodami opartej na barierce z rur stalowych konstrukcji stanowiącej zadaszenie jednospadowe pokryte płytami poliwinylowymi przeźroczystymi, gdyż brak w tym przypadku bocznych płaszczyzn wydzielających taki obiekt z przestrzeni. Na skutek wykonania takiej konstrukcji nie zwiększyła się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Schody zewnętrzne nie zmieniają też powierzchni zabudowy. W § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. Nr 462) wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która wprawdzie nie jest aktem prawnym, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z regulacji zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) wynika, że jest to dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Dlatego też pojęciu "powierzchnia zabudowy", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze. Zgodnie z powyższym, wykonanie schodów zewnętrznych nie może więc być traktowane jako rozbudowa obiektu budowlanego (także nadbudowa). Budowa schodów zewnętrznych nie jest także budową nowego obiektu. Schody nie stanowią bowiem odrębnego obiektu budowlanego, niezależnego od budynku już istniejącego. Dlatego też w procesie legalizacji nie można było zastosować art. 48 i art. 49 Pbud., gdyż jak mowa wyżej przepis ten dotyczy budowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego lub jego części a z przyczyn będących przedmiotem analizy sądu nie można przyjąć, że prace budowlane jakie wykonano przy realizacji tych schodów doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu w szczególności jego kubatury i powierzchni zabudowy. Prace te traktować należy jako inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy. Te same uwagi dotyczą wykonania chodnika. Skoro więc z przedłożonej oceny technicznej wynikało, że prace zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym, ich stan jest obecnie zadowalający, nadto B. B. wykazała tytuł własności do działki nr 1005/1, a tym samym posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane, należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Organy prawidłowo zrekonstruowały normy prawne mające zastosowanie w sprawie, adekwatnie do ich hipotez przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wreszcie, właściwie ustaliły konsekwencje prawne tych ustaleń. Z tych względów należało orzec, jak w sentencji wyroku.