II OSK 2158/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/17 w sprawie ze skargi L. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/17, oddalił skargę L. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził, iż odwołanie L. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podał, iż decyzja organu wojewódzkiego została odebrana przez osobę wskazaną przez skarżącą w dniu 17 stycznia 2017 r. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął skarżącej dnia 31 stycznia 2017 r. Następnie, powołał się na treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła odwołanie od decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., za pośrednictwem poczty kanadyjskiej, w dniu 31 stycznia 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie), która nie jest w myśl ustawy Prawo pocztowe, operatorem wyznaczonym. Zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd - polskiemu urzędowi pocztowemu. Organ II instancji, w związku z informacją od Poczty Polskiej - Urząd Pocztowy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z której wynika, że przesyłka zagraniczna o nr R[...], w której skarżąca nadała odwołanie została przyjęta w Polsce w dniu 7 lutego 2017 r., uznał, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 7-dniowego ustawowego terminu. GINB wskazał także, że L. B. złożyła odwołanie od decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. również za pośrednictwem poczty elektronicznej (pismo wysłane dnia 31 stycznia 2017 r.). W odniesieniu do powyższego wyjaśnił, że stosownie do art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114 ze zm.). Zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Organ II instancji podkreślił, że na skutek zmian wprowadzonych przez art. 2 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 40, poz. 230) w art. 63 § 1 k.p.a. w miejsce dotychczasowych form elektronicznego wniesienia podania (wyraźnie nazwanych) – "poczta elektroniczna" dopuszczono postaci "innych środków komunikacji elektronicznej" wprowadzając wymóg, aby zastosowany środek komunikacji elektronicznej zapewniał wniesienie podania przez elektroniczną skrzynkę podawczą (ESP). Stosownie do art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez elektroniczną skrzynkę podawczą rozumieć należy dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystywaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. W przypadku wniesienia dokumentu elektronicznego za pomocą ESP system teleinformatyczny organu służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) i przekazuje je nadawcy tego dokumentu. GINB wskazał, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie (G. Sibiga, Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego - informatyzacji postępowania administracyjnego ciąg dalszy. Wprowadzenie do tematu Czas Informatyzacji 2010/1/07; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 104-105) prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, art. 63 § 1 k.p.a. określa dopuszczalne sposoby składania podania, a nie warunki formalne podania, w konsekwencji czego dokument elektroniczny wniesiony w inny sposób niż za pośrednictwem ESP (np. na dowolny adres elektroniczny urzędu) nie wywołuje skutków prawnych (G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105-106; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 110, wyrok NSA z dnia 28.06.2013 r., sygn. akt I OSK 310/13). Tym samym wniesienie pisma za pomocą poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej nie wywołuje skutków prawnych, tzn. nie powoduje zainicjowania postępowania przed organem administracji publicznej. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do wezwania skarżącej (zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.) do uzupełnienia braków formalnych złożonego odwołania, czego domagała się skarżąca. Skargę na ww. postanowienie GINB z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. B., zarzucając naruszenie art. 134, art. 129 § 1 i 2, art. 57 § 5, art. 63 § 1 i § 3, 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił pogląd organu II instancji, odnośnie zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Sąd zauważył, że gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przypadku nadanych za granicą listów poleconych na kopercie znajduje się stempel pocztowy z datą umożliwiający ustalenie dnia wpływu przesyłki do polskiego urzędu pocztowego. Zatem jedynie nadanie pisma w polskim urzędzie pocztowym operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe określa rzeczywistą datę nadania przesyłki. Sąd Wojewódzki podniósł także, że przepis art. 63 § 3a k.p.a., wskazujący na warunki formalne podania, należy odczytywać łącznie z art. 63 § 1 k.p.a., co skutkuje tym, że podanie (w tym odwołanie) za pomocą poczty elektronicznej można wnieść wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu utworzoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. (ESP). W konsekwencji wniesienie podania poprzez jakikolwiek inny adres e-mail organu nie wywołuje skutków prawnych związanych z wniesieniem podania i zachowaniem terminu do dokonania tej czynności. W przypadku wniesienia dokumentu elektronicznego za pomocą ESP system teleinformatyczny organu służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) i przekazuje je nadawcy tego dokumentu, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. W ocenie Sądu, słusznie organ wskazał, że dopiero wniesienie podania w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a., wywołuje po stronie organu obowiązek ewentualnego wezwania nadawcy do usunięcia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., w tym opatrzenia dokumentu kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie należało uznać, iż skarżąca złożyła odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia drogą pocztową, co musiało skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. B., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności "decyzji" organu odwoławczego, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi L. B. od decyzji WINB z "dnia [...] stycznia 2018 r.", w sytuacji, gdy wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, tj. stwierdzono, iż odwołanie od decyzji WINB zostało wniesione po terminie, podczas gdy zostało one wniesione bez uchybienia terminowi; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w niniejszym postępowaniu L. B. z zachowaniem ustawowego terminu, na adres skrzynki elektronicznej organu wskazany na prowadzonej przezeń stronie internetowej jako właściwy do składania podań, wniosła odwołanie od decyzji organu, a wobec braku właściwego podpisu skarżącej, organ, mimo ciążącego na nim obowiązku nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braku formalnego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo m.in. niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zwłaszcza w zakresie wskazanego na stronie internetowej adresu poczty elektronicznej właściwej do składania podań, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, natomiast winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na "decyzję" organu administracji, w sytuacji kiedy doszło do odstąpienia od zasady podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy każdy organ zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, co w konsekwencji powoduje, iż tak prowadzone postępowanie z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, o którym stanowi k.p.a., a wręcz odwrotnie - negatywnie wpływa na postrzeganie władzy publicznej, która nie dąży do wnikliwego zbadania sprawy; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze elementy stanu faktycznego są niesporne, poza brakiem jednoznacznych ustaleń, czy adres e-mailowy, na który skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie, w dacie jego złożenia, stanowił adres do składania podań, co podnosi skarżąca. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że adres ten był wyłącznie adresem do kontaktów o charakterze ogólnym, to na oficjalnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winno się znajdować wyraźne zastrzeżenie, że na ten adres nie należy składać pism procesowym w sprawach dotyczących prowadzonych postępowań administracyjnych. Zauważyć bowiem należy, że zagadnienia związane z komunikacją elektroniczną są stosunkowe nowe i znacząca część społeczeństwa nie w pełni orientuje się w szczegółowych regulacjach prawych dotyczących tej materii. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zaś do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniesienie zażalenia przez skarżącą za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mailowy organu obligowało tenże organ do wezwania jej do uzupełnienia braków formalnych pisma przez jego podpisanie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 203/17, z dnia 26 listopada 2020r., sygn. akt II OSK 1989/20 (dostępnych www.cbois.nsa.gov.pl ), że na gruncie art. 63 § 1 k.p.a. odwołanie przesłane e-mailem, należy traktować, jako wniesione na piśmie do organu, które zawiera jedynie brak formalny, bowiem nie jest opatrzone podpisem wnoszącego (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak ten podlegał więc uzupełnieniu w drodze wezwania organu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Należy także zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania oraz umożliwiają wniesienie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) zarówno pisemnie jak i za pomocą telegrafu, telefaksu, ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę organu administracji publicznej - art. 63 § 1 k.p.a. Warunkiem koniecznym jest jednak, że każde podanie winno być podpisane przez wnoszącego. Sytuacja zatem, w której strona postępowania wnosi podanie ( odwołanie ) drogą e-mailową z pominięciem elektronicznej skrzynki podawczej, uniemożliwienie jej uzupełnienia braku formalnego podania przez jego podpisanie nie może być akceptowana. Organ powinien wezwać ją do uzupełnienia pisma przez jego własnoręczne podpisanie, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za zasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wpłynięciu na adres e-mailowy, w terminie otwartym do złożenia odwołania pisma skarżącej kasacyjnie, powinien wezwać ją na piśmie do uzupełnienia braku formalnego, jakim był brak podpisu. Zaniechanie organu w tym zakresie, należy ocenić jako naruszenie powołanego wyżej art. 64 § 2 k.p.a. Mając zaś na uwadze, że strona w dniu następnym po wysłaniu pocztą elektroniczną odwołania, przesłała je do organu w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem, które to pismo dotarło do polskiego urzędu pocztowego w dniu 7 lutego 2017 r., należy przyjąć, że brak formalny w postaci braku podpisu odwołania został skutecznie uzupełniony pomimo braku wezwania. Uwzględniając powyższe oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).