II OSK 1989/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 744/19 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r. sygn. VIII SA/Wa 744/19 uwzględnił skargę S. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z [...] czerwca 2019 r. nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący w wyznaczonym terminie, tj. do [...] kwietnia 2019 r. nie wykonał obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu nałożonych postanowieniem PINB z [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Co jednak kluczowe w niniejszej sprawie, skarżący [...] grudnia 2018 r., wprawdzie jedynie drogą e-mailową, jednakże w terminie do wniesienia zażalenia, wniósł za pośrednictwem organu I instancji "skargę" kierowaną do MWINB na ww. postanowienie z [...] grudnia 2018 r. Za bezsporne należało więc uznać, że skarżący zakwestionował powyższe postanowienie dotyczące możliwości legalizacji spornego budynku garażowego. Organ odwoławczy, nie rozpoznał sprawy, a jedynie zwykłym pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że jego pismo kwestionujące postanowienie z [...] grudnia 2018 r. nie zostało wniesione w przewidzianej prawem formie i nie wywiera żadnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu I instancji wprawdzie zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Niemniej jednak MWINB nie umożliwił skarżącemu ewentualnego uzupełnienia braków jego pisma bezspornie wysłanego drogą e-mailową poprzez złożenie go w przewidzianej prawem formie. Przede wszystkim nie wezwał skarżącego do sprecyzowania treści jego żądania, tj. złożenia stosownych wyjaśnień czy nie stanowi ono np. zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji, które to należy złożyć w wymaganej przepisami prawa formie. W konsekwencji zaś powyższego, nie pouczając skarżącego o takiej możliwości, uniemożliwił skarżącemu wniesienie skutecznego zażalenia i ostateczne rozpoznanie sprawy w kwestii dotyczącej legalizacji spornego budynku garażowego w drugiej instancji, a następnie ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki uznał, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego nastąpiło przed ostatecznym w administracyjnym toku instancji wyjaśnieniem kwestii dotyczącej możliwości jego legalizacji, a jako takie póki co nie może się ostać i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym, organy przedwcześnie zastosowały w sprawie sankcję wynikającą z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej Prawo budowlane). 2. MWINB wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Ppsa w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego, polegające na uchyleniu decyzji wydanych na jego podstawie przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia przesłanek jego zastosowania; 2) naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 63 § 1 i § 3a Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu Kpa polegające na jego nieuwzględnieniu i tym samym uznaniu, iż przepis ten pozwala na uznanie za skutecznie złożone podanie (w rozumieniu tego przepisu) - wiadomości mailowej przesłanej elektronicznie na adres mailowy organu niebędący adresem elektronicznej skrzynki podawczej, ponadto wiadomości nie spełniającej wymogu opatrzenia jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 64 § 2 Kpa poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich informacji przesłanych do organów, bez względu na brak zachowania formy zastrzeżonej w art. 63 § 1 Kpa dla podań, a tym samym jego naruszenie poprzez błędne zastosowanie do sytuacji mającej miejsce w sprawie, gdy strona wniosła podanie bez zachowania formy do jego złożenia, co skutkuje w ocenie skarżącego jego bezskutecznością i brakiem podstaw do zastosowania normy z art. 64 § 2 Kpa, c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wskazanie dalszego sposobu postępowania prowadzącego do naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie środka odwoławczego, mimo braku skutecznego jego wniesienia przez stronę, co powoduje naruszenie prawa innych stron postępowania, ponadto uzasadnienie wyroku nie zawiera analizy przepisów postępowania administracyjnego nakładających określone wymogi dla formy złożenia podania przez stronę, w kontekście uznania przez Sąd przesłanego maila strony za podanie w rozumieniu art. 64 § 1 Kpa - co uniemożliwia organom świadome i zgodne z zaleceniami sądu prowadzenie dalszego postępowania w myśl art. 153 Ppsa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. Z., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny tego czy Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wniesienie zażalenia przez stronę za pośrednictwem poczty elektronicznej obligowało organ aby wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych podania. Zarówno bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do tego czy Sąd I instancji dokonał właściwej interpretacji art. 64 § 1 Kpa w zw. z treścią art. 63 § 1 i § 3a Kpa. 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 203/17, że na gruncie art. 63 § 1 Kpa podanie (zażalenie) przesłane drogą e-mail należy traktować jako wniesione na piśmie do organu, które zawiera jednak brak formalny, bowiem nie jest opatrzone podpisem wnoszącego (art. 63 § 3 Kpa). Brak ten podlegał więc uzupełnieniu na wezwanie organu, w trybie art. 64 § 2 Kpa. 3.5. Należy wskazać, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania oraz umożliwiają wniesienie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) zarówno pisemnie jak i za pomocą telegrafu, telefaksu, ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę organu administracji publicznej (art. 63 § 1 Kpa) i że każde podanie winno być podpisane przez wnoszącego. W tym zakresie należy odrzucić stricte formalistyczne podejście w sytuacji, kiedy strona postępowania wnosi pismo drogą e-mail z pominięciem elektronicznej skrzynki podawczej i uniemożliwienie uzupełnienia braków formalnych tak wniesionego podania. Oczywiście organ nie może rozpatrzyć środka odwoławczego wniesionego w nieodpowiedniej formie, ale powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych na podstawie art. 64 § 1 Kpa. 3.5. W związku z powyższym należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego nastąpiło przed ostatecznym w administracyjnym toku instancji wyjaśnieniem kwestii dotyczącej możliwości jego legalizacji, a jako takie póki co nie może się ostać i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym, organy przedwcześnie zastosowały w sprawie sankcję wynikającą z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 63 § 1 i § 3a Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 64 uznać należało za niezasadne. 3.6. Na uwzględnienie nie na zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku. Zawarte zaś w zaskarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania tj. wezwania do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, aby umożliwić zakończenie w sposób formalny postępowania zażaleniowego i ewentualnego przejścia do trybu nakazania rozbiórki, w kontekście powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać za prawidłowe. 3.7. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.