II OSK 2782/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 782/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. nr WOA.7721.213.2016.PJ w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki części budynku jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 782/16 oddalił skargę Z. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. nr WOA.7721.213.2016.PJ w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki części budynku jednorodzinnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał Z. i I. S. (dalej inwestorzy), zam. [...], [...] wykonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...] położonej w [...] w związku z nieuiszczeniem w terminie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 24 marca 2015 r. przeprowadził kontrolę podczas której ustalił, że do pierwotnego budynku - w części lokalu nr [...] będącego własnością inwestorów - około 2000 r. został przez właścicieli dobudowany taras od strony frontowej (południowej) natomiast od strony północnej dobudowano pomieszczenia: pralni i wiatrołapu oraz rozbudowano pomieszczenie kuchni. Dokonując przebudowy z rozbudową budynku mieszkalnego, stropodach nad pralnią wykorzystano jako taras. Ściany rozbudowy zrealizowano z bloczków betonu komórkowego, stropodach masywny w postaci płyty żelbetowej. Podczas robót związanych z rozbudową przebudowano dach, w którym zrealizowano lukarnę. Budowa jest zakończona i obiekt jest użytkowany. Ustalono również, że bezpośrednim inwestorem był nieżyjący ojciec inwestora, który nie uzyskał stosownego pozwolenia wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane. W efekcie organ uznał, że rozbudowa z przebudową zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, a prawa i obowiązki związane z nieruchomością zostały przejęte po zmarłym przez obecnych właścicieli tej części budynku czyli inwestorów. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i celem legalizacji zażądał złożenia przez inwestorów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego; oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz ze zgodą współwłaścicieli, w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty wraz z uzupełnionym projektem budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego. Następnie organ w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej, a Minister Finansów utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. Organ I instancji stwierdził zatem, że skoro decyzja Ministra Finansów nie została zaskarżona, a inwestorzy nie uiścili opłaty legalizacyjnej, to brak było podstaw do kontynuacji postępowania legalizującego samowolę budowlaną i należało w sprawie orzec w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy, który nakazuje zastosować art. 48 ust. 1 ustawy o rozbiórce samowolnie zrealizowanej części budynku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskutek odwołania skarżących, decyzją z dnia 6 lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy wykonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego tj. tarasu od strony południowej, wiatrołapu wraz ze schodami przed wejściem do budynku i pralni od strony północnej oraz rozbudowanej części pomieszczenia kuchni zgodnie z kopią rzutu przyziemia z projektu budowlanego stanowiącą załącznik do decyzji. Organ podzielił stanowisko przedstawione w kontrolowanej decyzji wyjaśniając inwestorom, że w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte dnia 11 marca 2015 r. co w jego ocenie powoduję, że w tej sytuacji zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu niezmienionym przez powołaną wyżej ustawę zmieniającą. Jak stwierdził, organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę zawartą w art. 48 ustawy, ponieważ odnosi się ona do sytuacji wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w przedmiotowej sprawie wykonano roboty budowlane, które zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, kwalifikowane są jako budowa obiektu budowlanego. Prawidłowo wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy. Podkreślił przy tym, że inwestorzy nie uiścili opłaty legalizacyjnej, co powoduje, że nie jest zasadne dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego i organ prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki rozbudowanej części budynku. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ II instancji zaakceptował ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego miały miejsce około 2000 r. W jego opinii, użycie sformułowania "około" nie może oznaczać, że roboty mogły być wykonane przed 1994 r., gdyż jest to odległy okres, który nie uzasadnia użycia tego stwierdzenia. Tym samym nie było zasadne stosowanie procedury z art. 103 ust. 2 zawartej w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. Zaznaczył, że inwestorzy nie kwestionowali ustaleń organu I instancji w kwestii daty wykonania rozbudowy budynku. Niemniej jednak, mając na uwadze nazwę obiektu i wskazany przez organ I instancji zakres robót, w ocenie organu II instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy doprecyzowując roboty. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor, kwestionując jej zasadność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonej decyzji, również co do daty dokonania nielegalnej rozbudowy. Inwestorzy, jak podkreślił Sąd, w trakcie postępowania administracyjnego nie podnosili aby nielegalna rozbudowa miała miejsce w innym niż ustalonym przez organ I instancji czasie, skarżący podpisał protokół kontroli obiektu przeprowadzony w dniu 24 marca 2015 r., w którym takie ustalenie poczyniono. Sąd zauważył, że spełnienie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy, ale również wykonanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest nieodzownym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej, swego rodzaju "odpłatnością za dokonanie legalizacji". Wyjaśnił także, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu, skoro nie ma wątpliwości, iż przedmiotowa rozbudowa budynku została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie art. 48 i 49 ustawy, teoretycznie dawało szansę na uniknięcie rozbiórki części obiektu, to wobec nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy, organ musiał nakazać rozbiórkę. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy organ nie miał obowiązku badania zasadności nałożonej opłaty legalizacyjnej. Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). Inwestor wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Podniósł w niej zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organy obu administracji dokonując oceny stanu faktycznego, w sposób niedostateczny i nie dość wnikliwy dokonały analizy, czy w przedmiotowej sprawie wnioskowana inwestycja w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego została dokonana w okresie poprzedzającym dzień 1 stycznia 1995 r. czy też w okresie następującym po dniu 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo Budowlane, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w sposób bezpośredni wpływając na rozstrzygnięcie wydane w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane tj. uznanie, że art. 48 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w ramach ustalonego stanu faktycznego, które to naruszenie było bezpośrednią konsekwencją przyjęcia błędnego stanu faktycznego w skutek uznania, że w sposób nie budzący wątpliwości organ administracji ustalił w jakim przedziale czasowym nieżyjący już ojciec inwestora, dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego bez uzyskania stosownych pozwoleń. Mając na uwadze podniesione zarzuty pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak i zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a motywy wydanego rozstrzygnięcia powinny zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji trafnie ocenił, że stan faktyczny sprawy został przez organy nadzoru budowlanego ustalony w sposób prawidłowy. Organu ustaliły, że w sprawie zostało wydane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz trybu przeprowadzenia legalizacji zostały już ustalone na wcześniejszym etapie postępowania. Nie mogą zatem na tym etapie postępowania skuteczne okazać się podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty mające na celu podważenie oceny, że w sprawie doszło do samowoli budowlanego, czasu wykonania robót, a także trybu prowadzonego postępowania. Z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy wynika, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy organ nie bada zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych. Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ustawy jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z kwalifikacją wykonanych robót, terminem ich wykonania oraz trybem ich legalizacji w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Nie oznacza to, że strona jest skutecznie pozbawiona możliwości obrony. Może bowiem w drodze trybów nadzwyczajnych domagać się wzruszenia decyzji ostatecznych stanowiących podstawę do wydania orzeczenia zaskarżonego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2077/09, LEX nr 953027 oraz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 455/19, LEX nr 3392277). W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżący kasacyjnie nie uiścił opłaty legalizacyjnej w terminie. W tych okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.