II OSK 40/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy W. L. po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 342/17 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz D. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 342/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Woźnik z dnia 13 października 2016 r. nr ... W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Woźnik decyzją z dnia 13 października 2016 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr ... z dnia 4 października 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej przewidzianej do realizacji na terenie położonym w granicy działki nr ew. ... obręb B., gmina W. Sąd wskazał, że Burmistrz przyjął automatycznie, że skoro wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, to ustalenie takie wiąże go, zwalniając z konieczności czynienia jakichkolwiek szczegółowych analiz. W ocenie Sądu, nie było to podejście słuszne, które może zostać zaakceptowane, a zostało zaakceptowane przez SKO. Zdaniem Sądu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca decyzję o warunkach zabudowy, nie odnosiła się do jednoznacznie oznaczonych parametrów, ale posługiwała się parametrami granicznymi przedsięwzięcia, dając pewien zakres swobody realizacji późniejszej inwestycji, co już samo w sobie świadczy o braku związania wyznaczonym tam obszarem jej oddziaływania. Ten z kolei zależy od konkretnych parametrów, co później w 2016 r. przyznał ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy nie przeprowadziły żadnych szczegółowych analiz dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji na otoczenie, z uwzględnieniem jej parametrów, zadowalając się rzekomym związaniem ustaleniami decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, co powinno zostać naprawione. Nadto, z wniosku D. O. prowadzonych było kilka postępowań, odnośnie różnych inwestycji, mających w części innych inwestorów, a w każdej z tych spraw posługiwano się w pewnym zakresie tożsamymi ustaleniami faktycznymi. Świadczy o tym np. użycie w decyzji Burmistrza słów: "D. O. jest właścicielem nieruchomości położonej (...) w odległości ok. 850 m od najbliższej elektrowni wiatrowej." Nie poczyniono zatem odrębnych ustaleń faktycznych w każdej sprawie z osobna, ale wszystkie potraktowano w tej części łącznie, jak jedną sprawę. W ocenie Sądu, takie zbiorowe, a nie indywidualne rozpatrzenie spraw przez organ nie pozwala na ich akceptację. Sąd nie przesądził jednak rozstrzygnięcia, gdyż winno być ono poprzedzone stosownymi, szczegółowymi analizami, zgodnie z powyższymi wytycznymi. Dopiero na tej podstawie będzie możliwe wypowiedzenie się, czy skarżącej może być przyznany status strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co Sąd uznał i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwarzały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi, odwołując się m.in. do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), czy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.). W skardze kasacyjnej M. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tzn. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie na skutek uznania niezgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego D. O. jako strony, pomimo iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczyła jej interesu prawnego, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie uchylił decyzję administracyjną, mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez organy administracji publicznej i prawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje rodzaj naruszenia prawa, którego ustalenie przy rozpoznaniu przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, daje podstawy do zastosowania środka prawnego jej uchylenia. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne niż kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy terenu, wydana w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania prowadzonym z przyczyny wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udział w postępowaniu bez własnej winy. Wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga ustalenia, czy żądający wznowienia postępowania spełnia przesłanki przyznania statusu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w razie stwierdzenia, że przysługuje mu status strony, stwierdzenia czy w sprawie strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł obowiązek organu podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym, czy skarżącej przysługuje status strony. Nie stanowi takiego ustalenia powołanie się na znaczenie prawne w tym zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ze związania organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 86 ustawy o udostępnieniu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) nie ma podstaw do zamknięcia dopuszczalności wyprowadzenia interesu prawnego w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Dla stwierdzenia interesu prawnego w sprawach ustalenia warunków zabudowy podstawę stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z artykułem 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony, nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Przy wyprowadzeniu interesu prawnego w sprawach ustalenia warunków zabudowy podstawą jest regulacja art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego na tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Przy tym dla wyprowadzenia interesu prawnego mają znaczenie ustanowione wartości, które organ obowiązany jest kierować się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy uwzględnienie prawa własności. Dla wyprowadzenia interesu prawnego nie można zatem pominąć regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obwarowane jest szeregiem przesłanek, których spełnienie wymaga oceny z punktu widzenia ochrony interesu prawnego osób trzecich. Przy tym czynność wyjaśniające stwierdzenia interesu prawnego jednostki żądającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie daje podstaw do ponownej analizy raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla inwestycji elektrowni wiatrowych. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak pełnych ustaleń interesu prawnego wnoszącego żądanie o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie znaczenia prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dało to podstawy do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.