II OSK 2120/16

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 3/16 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej w celach łowieckich 1. uchyla pkt 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. (sygn. akt II SAB/Op 3/16) po rozpoznaniu skargi J. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej w celach łowieckich: w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4) wymierzył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Opolu grzywnę w kwocie 500 zł.; w pkt 5) oddalił skargę w pozostałej części, zaś w pkt 6) zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący J. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej w celach łowieckich. Podał, że w dniu 10 sierpnia 2015 r. wystąpił do tego organu administracji o wydanie decyzji o pozwoleniu na posiadanie broni palnej w celach łowieckich. W dniu 25 sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji otrzymał odpis pisma pełnomocnika o cofnięciu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji (nr [...]). Tą decyzją utrzymana została w mocy decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia 10 czerwca 2013 r. (nr [...]) cofająca skarżącemu pozwolenie na posiadanie broni palnej w celach łowieckich. Wskazane postępowanie było przeszkodą do wydania ponownej decyzji w sprawie o pozwolenie na broń. Skarżący podał, że dopiero w dniu 11 września 2015 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne. Wskazał przy tym, iż miesięczny termin na załatwienie sprawy, upłynął jeszcze przed dniem zawieszenia postępowania. Podjęcie postępowania również nastąpiło ze zwłoką – po blisko 3 tygodniach. W ocenie skarżącego, kolejnym przejawem niecelowego przedłużenia postępowania było uznanie pełnomocnika skarżącego za nieuprawnionego do uzyskania telefonicznej informacji o stanie postępowania. Działaniem na zwłokę było też postępowanie dowodowe tj. przesłuchanie w dniu 18 listopada 2015 r. świadka M. M., podczas gdy organ mógł wezwać tego świadka wcześniej (już 13 sierpnia 2015 r.). W tym bowiem dniu dopuszczony został ten dowód. Jako niezrozumiałe skarżący ocenił dopuszczenie przez organ dowodów określonych w piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r., przy jednoczesnym braku dopuszczenia innych, korzystnych dla skarżącego, dowodów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie. Podał, że postępowanie jest prowadzone dynamicznie, gdyż już 12 sierpnia 2015 r. udokumentowano pierwsze czynności w sprawie. Wskazał na art. 10 ust. 1 o broni i amunicji i podkreślił, że w dniu 11 sierpnia 2015 r. z Prokuratury Rejonowej w N. wpłynęło do organu zawiadomienie o wszczęciu śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przez skarżącego przestępstwa z art. 263 ust. 2 i 3 kodeksu karnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1683/13 stwierdził, że w niniejszej sprawie organ był zobowiązany do dokładnego zbadania okoliczności związanych z istnieniem zagrożenia ze strony wnioskodawcy dla porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. (sygn. akt II SAB/Op 3/16) orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Sąd I instancji powołał art. 35 K.p.a. oraz podał definicje bezczynności i przewlekłości postępowania. Przedstawił tok czynności dokonywanych w postępowaniu: w dniu 10 sierpnia 2015 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną w celach łowieckich. W dniu 12 sierpnia 2015 r. Komendant Wojewódzki zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w N. o sporządzenie i nadesłanie opinii z uwzględnieniem wskazanych danych. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu dopuścił szereg dowodów z dokumentów, w tym m.in. pisma Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowego Związku Łowieckiego w Opolu z dnia 15 czerwca 2015 r. skierowanego do Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w N. z dnia 24 lipca 2015 r. o możliwości popełnienia przez skarżącego przestępstwa z art. 263 § 3 K.k., decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 12 sierpnia 2013 r., zawiadomienia o podejrzeniu nielegalnego posiadania broni przez skarżącego. Następnie w dniu 17 sierpnia 2015 r. organ wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o wnioskodawcy. W dniu 18 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ o cofnięciu skargi kasacyjnej przed NSA. Komendant Powiatowy Policji w N. w dniu 27 sierpnia 2015 r. udzielił organowi informacji o skarżącym, w tym o tym, że Prokuratura Rejonowa w K. wszczęła przeciwko niemu śledztwo o nielegalne posiadanie broni palnej. Organ pierwszej instancji w dniu 10 września 2015 r. zwrócił się do Okręgowego Rzecznika Dyscyplinarnego PZŁ o powiadomienie, czy prowadzi przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne. W dniu 11 września 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed NSA. W dniu 17 września 2015 r., dołączono do akt postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r. umarzające postępowanie kasacyjne. W dniu 5 października 2015 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Polski Związek Łowiecki w dniu 9 października 2015 r. poinformował organ prowadzący postępowanie o wszczęciu przeciwko skarżącemu dwóch postępowań dyscyplinarnych. Z kolei w dniu 16 października 2015 r. wezwano pełnomocnika skarżącego o przedłożenie pełnomocnictwa do sprawy. W dniu 20 października 2015 r. wezwany został świadek M. M. oraz skierowane zostało do Prokuratury Rejonowej zapytanie, czy przeciwko skarżącemu toczy się śledztwo o czyn z art. 263 § 2 K.k. Pełnomocnik skarżącego przesłał w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnictwo. W dniu 28 października organ przesłał do skarżącego zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a., wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 5 grudnia 2015 r. Skarżący, w dniu 30 października 2015 r. wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nadzoru, w dniu 1 grudnia 2015 r., uznał zażalenie za nieuzasadnione. Z kolei 9 listopada 2015 r., organ prowadzący podstępowanie zwrócił się do Okręgowego Sądu PZŁ o przekazanie dokumentacji uzyskanej w toku postępowania dyscyplinarnego. Dnia 16 grudnia 2015 r. ponownie poinformował skarżącego w trybie art. 36 K.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na dzień 5 stycznia 2016 r. Skarżący złożył w dniu 21 grudnia 2015 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania 7 świadków. Organ administracji w dniu 5 stycznia 2016 r. ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (na dzień 29 lutego 2016 r.), a następnie w dniu 11 stycznia 2016 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącego i wskazanych świadków o terminie przesłuchania w dniu 10 lutego 2016 r. Pełnomocnik organu załączył do akt sprawy odpis decyzji z dnia 28 kwietnia 2016 r., która udzielono skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni w celach łowieckich (pięciu sztuk). Decyzje tę doręczono stronie skarżącej w dniu 6 maja 2016 r. WSA w Opolu zwrócił uwagę, że wobec wydania wskazanej wyżej decyzji uznać należało, iż ustała bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Nakazywało to umorzyć postępowanie sądowe (pkt 1 wyroku). Powyższe nie zwalniało jednak z obowiązku orzekania o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny. Przypomniał sąd I instancji, że od dnia 10 sierpnia 2015 r. (data złożenia wniosku przez skarżącego) należało liczyć termin załatwienia sprawy. W ocenie sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, w okresie tym, organ przeprowadził szereg czynności procesowych. Już dwa dni po złożeniu wniosku, podjął odpowiednie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Podkreślił WSA w Opolu, iż do terminów określonych w art. 35 § 1-4 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednak w ocenie sądu I instancji - w kontrolowanej sprawie bezzasadnie Komendant Wojewódzki Policji zawiesił postępowanie, z uwagi na toczącą się sprawę przed NSA (dotyczącą cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń). To postępowanie nie miało wpływu na oceniane obecnie postępowanie. To, iż wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W postanowieniu z dnia 11 września 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania organ oprócz zrelacjonowania przebiegu sprawy nie wykazał ww. zależności. W przypadku, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Poza tym zawieszenie postępowania, mimo oczywistego braku przyczyny określonej w art. 97 § 1 K.p.a., wg sądu I instancji, nie przerywa biegu terminów ustalonych dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, zatem czas niepodejmowania czynności w sprawie od 11 września (zawieszenie postępowania) do 5 października 2015 r., tj. podjęcia zawieszonego postępowania nie spowodował wstrzymania biegu terminu do załatwienia sprawy. Zauważył sąd I instancji, że we wskazanym okresie, nie tylko przekroczony został wyznaczony miesięczny termin na załatwienie sprawy (upływał w dniu 10 września 2015 r.), ale pomimo zobowiązania się do wydania decyzji w terminie późniejszym (do 5 grudnia 2015 r.), organ nie podjął rozstrzygnięcia w tym nowym terminie. Wg sądu I instancji, fakt złożenia zażalenia i przekazania akt do organu nadzorczego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie sprawy nie zwalnia organu pierwszej instancji od załatwiania sprawy i podejmowania niezbędnych czynności. Organ od 30 października do 4 grudnia 2015 r. jedynie zwrócił się do Okręgowego Sądu Łowieckiego PZŁ o przekazanie dokumentacji uzyskanej w toku postępowania dyscyplinarnego. Wskazał WSA w Opolu, że organ nie wyjaśnił przyczyn uznania, iż sprawa ma charakter skomplikowany. Podkreślił, że w dniu 16 grudnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu zobowiązał się do załatwienia sprawy do dnia 5 stycznia 2016 r., tymczasem decyzja w sprawie zapadła dopiero 28 kwietnia 2016 r., pomimo że przesłuchanie wskazanych przez stronę świadków wyznaczono na dzień 12 lutego 2016 r. Wykonując zatem kolejne czynności, organ przekroczył rozsądne granice czasowe. W konsekwencji, zdaniem sądu I instancji, we wskazanym terminie doszło zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. Oceniane postępowanie trwało ponad osiem miesięcy (od 10 sierpnia 2015 r. do 28 kwietnia 2016 r.) zaś czynności procesowe nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją. Podczas ośmiomiesięcznego postępowania organ działał niesprawnie i nieskutecznie. W zakresie kwestii czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd I instancji podał, iż organ powziął wiadomość z Prokuratury Rejonowej w K. o wszczęciu śledztwa w sprawie nielegalnego posiadania broni palnej myśliwskiej przez skarżącego. Prawidłowo zatem został nadany kierunek prowadzonemu postępowaniu w zakresie sprawdzenia podejrzenia nielegalnego posiadania przez wnioskodawcę broni palnej myśliwskiej. Nieprawidłowe jedynie było prowadzenie tego postępowania, któremu ze względu na czas trwania i sposób gromadzenia materiału dowodowego, przypisać należy bezczynność i przewlekłość. Jednocześnie nie można jednak zarzucić Komendant Wojewódzki Policji w Opolu podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy. W ocenie WSA w Opolu, powyższe okoliczności są obiektywne i niewątpliwie świadczą o tym, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikała ona wyłącznie z ewidentnych zaniedbań organu. Sąd I instancji podał, że uwzględniając wniosek skarżącego wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. WSA w Opolu miał na względzie "przedstawione okoliczności oraz charakter i przedmiot sprawy administracyjnej". Wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego oraz to, że stan bezczynności i przewlekłości ustał przed rozpoznaniem skargi. Wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości (pkt 4 wyroku). Sąd wojewódzki nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej (pkt 5 wyroku). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Opolu z dnia 31 maja 2016 r. wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Opolu. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zawierała także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Podstawę skargi kasacyjnej stanowił zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 3 oraz par. 2, art. 3 par. 2 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 5 K.p.a. w zw. z art. 10 i art. 12 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, w sposób opisany w uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że to, co zaważyło na uznaniu przez sąd I instancji bezczynności i przewlekłości postępowania, to niezasadność zawieszenia postępowania administracyjnego, na okres rozpoznania sprawy o pozwolenie na posiadanie broni zawisłej przed NSA. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sąd I instancji nie był uprawniony do tego aby oceniać ten aspekt sprawy, skoro skarżący nie składał zażalenia na postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Brak uruchomienia tego trybu nie pozwolił na zbadanie zasadności zawieszenia postępowania. Niesłusznie sąd I instancji zaliczył okres zawieszenia postępowania do okresu jego trwania. W dniu zawieszenia postępowania organ nie był w bezczynności, zgodnie z regułą z art. 35 ust. 3 i 5 k.p.a. Podkreślała skarga kasacyjna, że w chwili wydania przez NSA wyroku w sprawie dotyczącej pozwolenia na broń myśliwską dla skarżącego, "możliwy był powrót do stanu posiadania przez niego pozwolenia na broń". Przy wydaniu pozytywnej decyzji, w obrocie prawnym byłyby dwie decyzje w tej samej sprawie, co wypełniałoby przesłankę nieważności. Skarga kasacyjna zwracała także uwagę na czasochłonność czynności podejmowanych przez prowadzących sprawę referentów, co może wpływać na przekroczenie terminu jej załatwienia. Zwracała też uwagę, że przesłuchany w sprawie świadek potwierdził popełnienie przez skarżącego przestępstwa, co z kolei spowodowało konieczność współpracy organu administracji z prokuraturą oraz rzecznikiem dyscyplinarnym Polskiego Związku Łowieckiego i świadczyło o szczególnie skomplikowanym charakterze tej sprawy. Akcentowała też istotność spraw o zezwolenie na posiadanie broni dla bezpieczeństwa publicznego. Zaznaczyła, że postępowania wyjaśniające w sprawach o pozwolenie na posiadanie broni nie mogą być prowadzone sztampowo oraz że organ dochował terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji nie odliczył bowiem od czasu trwania postępowania okresu jego zawieszenia, a także terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (np. doręczenia korespondencji, oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru. Odnośnie naruszenia art. 149 par. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna podkreślała, że "organ nie zasłużył sobie na taką represję i brak było potrzeby oddziaływania profilaktycznego". W ocenie autora skargi kasacyjnej fakt nieodliczenia przez sąd I instancji czasu zawieszenia postępowania oraz innych terminów wskazanych w art. 35 par. 5 k.p.a., świadczy o naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż mimo podstaw do oddalenia skargi, sąd I instancji tego nie uczynił oraz zastosował art. 149 par. 2 p.p.s.a. mimo braku przesłanek do tego. Przy zaprezentowanym przez WSA sposobie liczenia terminów, i konieczności doręczenia korespondencji, żaden organ nie dochowałby podstawowego terminu załatwienia sprawy. Zaakcentowano, że już po złożeniu skargi organ administracji wykonał znaczną część czynności procesowych, z czego większość – na żądanie skarżącego. Samo zaś wezwanie świadków, uwzględniając wymogi art. 79 k.p.a. zajmuje ok. 1 miesiąca. W piśmie z dnia 20.07.2016 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zawierała częściowo usprawiedliwione podstawy, co uzasadniało uchylenie pkt 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalenie skargi J. B. W pozostałym zaś zakresie, oceniana skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, iż zakresem zaskarżenia złożoną w tej sprawie skargą kasacyjną objęty został cały wyrok sądu I instancji. Tym zaś wyrokiem, w pkt 1 umorzone zostało postępowanie sądowoadministracyjne co do zobowiązania organu do wydania aktu. Motywem takiego rozstrzygnięcia było to, że organ administracji (Komendant Wojewódzki Policji w Opolu), już po wniesieniu skargi (co miało miejsce w dniu 30.12.2015 r.; k. 6 akt sądowych) wydał decyzję o udzieleniu J. B. pozwolenia na posiadanie broni myśliwskiej (decyzja pochodzi z dnia 28.04.2016 r.). Załatwienie zatem przez organ administracji publicznej sprawy, w której zarzucana jest bezczynność (przewlekłość) – dokonane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – przemawia za umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do załatwienia takiej sprawy, gdyż postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Powyższe oznacza więc, iż rozstrzygnięcie WSA w Opolu zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku – jest prawidłowe i nie narusza wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 3 oraz par. 2, art. 3 par. 2 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. NSA uznał za nieusprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt kontrolowanej sprawy wynika bezspornie, że czas między wpływem wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów łowieckich, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem – istotnie przekraczał normatywne terminy załatwiania spraw, określone art. 35 K.p.a. Nie budzą przy tym wątpliwości te stwierdzenia sądu I instancji, które akcentują pasywność organu administracji prowadzącego postępowanie. W szczególności fakt niedotrzymywania kolejno wyznaczanych terminów rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem J. B., jak również brak należytej koncentracji materiału dowodowego, uzasadniały przyjęty przez WSA w Opolu kierunek rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku. Brak jest przy tym, na gruncie kontrolowanej sprawy takich przyczyn i okoliczności, które pozwalałyby na odmienną ocenę faktu, co do zaistnienia stanu bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania). W szczególności, nie ekskulpują organu wskazywane w skardze kasacyjnej trudności organizacyjne, czy braki kadrowe. Sąd I instancji dokonał więc poprawnej analizy akt sprawy, i co do wystąpienia znamion bezczynności (przewlekłości), wywiódł trafny wniosek. W ocenie NSA nie można jednak zaakceptować tych twierdzeń WSA w Opolu, z których wynika, iż zawieszenie przez organ administracji postępowania, pomimo braku ku temu merytorycznych przyczyn, określonych w art. 97 par. 1 K.p.a. – nie przerywa biegu terminów ustalonych dla załatwienia sprawy. Trafnie wywodziła skarga kasacyjna, że kwestia zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na posiadanie broni myśliwskiej, winna być przez wnioskodawcę zwalczana w toku tego postępowania, stosownymi środkami prawnymi. Nie może być kwestia ta przedmiotem ocen w ramach sprawy na bezczynność (przewlekłość) organu administracji. Skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone i orzeczenie w tym przedmiocie nie było kwestionowane, to nie może być ono przedmiotem ocen w ramach innej sprawy tj. na bezczynność (przewlekłość). W sprawie ze skargi na bezczynność kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. W takim wypadku organowi administracji nie można tez zarzucać bezczynności (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r.; sygn. akt II SA/Kr 181/13). Mimo jednak wadliwości przyjętego przez sąd I instancji poglądu, dostrzec należy, iż okres zawieszenia postępowania administracyjnego trwał od 11.09.2015 r. do 5.10.2015 r. (ok. 1 miesiąca). Nawet odliczenie wskazanego czasu od stwierdzonego przez sąd I instancji ośmiomiesięcznego okresu bezczynności (przewlekłości) nie może zmieniać finalnego zapatrywania na poprawność rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku. Nadal bowiem, przekroczone istotnie były terminy załatwienia sprawy. Za mający usprawiedliwione podstawy NSA uznał zarzut naruszenia art. 149 par. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (...). W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że skoro w pkt 3 zaskarżonego wyroku, WSA w Opolu poprawnie stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, to jako już wadliwe, ocenić należało dodatkowe "karanie" w takiej sytuacji organu administracji grzywną. Stwierdzenie bowiem braku rażącego naruszenia prawa oznacza wszak, że stopień zawinienia organu w zakresie szybkości podejmowanych czynności – nie był znaczny (istotny). Trudno zatem w takim przypadku dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ grzywny. Grzywna ta bowiem pełni głównie funkcje dyscyplinująco-restrykcyjne, i powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu administracji w załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 par. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił pkt 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę J. B. (pkt 1 wyroku NSA). W pozostałym zaś zakresie, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu (pkt 2 wyroku NSA). O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. w związku z art. 207 par. 1 i art. 206 tej ustawy (pkt 3 wyroku). Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania NSA miał na uwadze okoliczność, iż wniesioną w tej sprawie skargą kasacyjną zaskarżono w całości wyrok sądu I instancji, zaś skarga kasacyjna okazała się skuteczna jedynie w niewielkim zakresie (odnośnie pkt 4 kwestionowanego wyroku).