VII SA/Wa 1850/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2016 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu i J.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] października 2012 r. (nr [...]) udzielił M. Z. oraz J. Z. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w K. (gmina M.). W piśmie z [...] kwietnia 2014 r., uzupełnionym pismem z [...] maja 2014 r. J. S. (właściciel nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w K., bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji) zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o odstąpieniu przez inwestorów od projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2014 r. kontroli inwestycji, postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podał, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Mianowicie, w ścianie oddalonej o 3,0 m. od granicy z działką [...] w otworach okiennych zamontowano pustaki szklane oraz zlikwidowano wnękę na poziomie piętra i poddasza. Zmiana ta wpływa na zmianę kubatury budynku i zgodnie z art. 36 a prawa budowlanego stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ponieważ dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Organ dodał, że inwestorzy usytuowali sporny obiekt budowlany w odległości od 2,07 do 2,35 m. od ogrodzenia z działką J. S. nr [...], mimo że zgodnie z projektem budowlanym odległość ta wynosi 2,20 m. Następnie organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r. (nr [...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W dniu [...] czerwca 2015 r. inwestorzy przedłożyli cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, który następnie uzupełnili w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego. W tych okolicznościach faktycznych Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) na podstawie art. 36a ust. 2 uchylił decyzję własną z [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego zatwierdził przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym lokalem usługowym i zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na J. i M. Z. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że istnieją podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji wbrew przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego, w ogóle nie ocenił zgodności tego projektu zamiennego z ustaleniami m.p.z.p. gminy M. obszaru "[...] część I" (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z [...] czerwca 2002 r.) oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego", w tym art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Te uchybienia, zdaniem organu odwoławczego, nie mogą być "naprawione" przez organ odwoławczy, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., na nieruchomości objętej sporną inwestycją jest dopuszczalna zabudowa do 2,5 kondygnacji. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., poz. 690 ze zm.) przez kondygnację należy rozumieć m. in. poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Sporna inwestycja, składa się tymczasem z trzech kondygnacji. Z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego (s. 26) wynika, że na poddaszu znajduje się: "gabinet żony", "sypialnia męża", "garderoba", co oznacza że jest to poddasze przeznaczone na pobyt ludzi (użytkowe). Z tego wynika, że projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym lokalem usługowym nie może zostać zatwierdzony. M. Z. zaskarżył decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z [...] czerwca 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego nie jest inwestycja rozumiana jako całość, zatwierdzona uprzednio decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz wyłącznie istotne odstępstwa od tego zatwierdzonego projektu, których dopuścił się inwestor w toku budowy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Celem projektu budowlanego zamiennego jest "zinwentaryzowanie" dokonanych zmian i ustalenie, czy są one zgodne z prawem. M.Z. zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym zamiennym nie wprowadzono żadnych zmian w zagospodarowaniu poddasza w stosunku do projektu pierwotnego (zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] października 2012 r.). Skoro więc nie nastąpiło przekształcenie poddasza nieużytkowego w użytkowe, to nie było więc podstaw prawnych do analizy projektu zamiennego w tym zakresie. Zdaniem strony nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że inwestycja narusza ustalenia m.p.z.p. w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji (2,5). Mimo że przepisy prawa budowlanego nie przewidują dzielenia kondygnacji, w planach miejscowych często stosuje się niepełną kondygnację, rozumianą zwyczajowo jako antresolę lub poddasze użytkowe. Tak więc w oparciu o ustalenia planu jest dopuszczalne wybudowanie dwóch pełnych kondygnacji naziemnych (parter i piętro) oraz poddasza użytkowego (pół kondygnacji). Zdaniem strony, nie ma prawnych do posługiwania się definicją kondygnacji zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 36a ustawy prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust. 1). W przypadku gdy inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (a inwestycja nie została zakończona), organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy). Przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia organ wydaje decyzję, którą - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie wykonania nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych - wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego) na podstawie art. 51 ust. 4, lub w przypadku stwierdzenia, że inwestor nie wykonał w terminie obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 prawa budowlanego). Trzeba wyraźnie podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która kończy postępowanie legalizacyjne, "zastępuje" w istocie wydaną pierwotnie decyzję o pozwoleniu na budowę i w związku z tym musi dotyczyć całości zrealizowanych robót budowlanych. Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa. Musi więc uwzględnić w tej ocenie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Projekt budowlany zamienny, sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi dotyczyć całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu opracowania. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 p.b. podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 209/16 (lex nr 2084947). W związku z tym nie ma racji skarżący, podnosząc że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego jest uprawniony tylko i wyłącznie do oceny projektu w zakresie dokonanych zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Nie można tego wniosku wyprowadzić ze sformułowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Należy zauważyć, że zgodnie z art. 36 a ust. 2 prawa budowlanego, w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych) organ architektoniczno-budowlany, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, uchyla to pozwolenie. Może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1004/09). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jest wówczas konsekwencją wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1005/14, lex nr 1989165). W obrocie prawnym nie mogą istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi: organu nadzoru budowlanego i organu administracji architektoniczno – budowlanej (wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 788/16, lex nr 2141481). W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) uchylił z urzędu swoją decyzję z [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu i J. Z. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego. Z tego już tylko powodu nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym po uchyleniu tej decyzji, organ nie jest obowiązany do oceny całego zamierzenia budowlanego punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, w tym z obowiązującym na terenie inwestycji m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnego ustalenia przez organ odwoławczy liczby kondygnacji budynku, należy stwierdzić, że nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że organ bezzasadnie przyjął, na podstawie § 3 pkt 16 rozporządzenia, że budynek składa się z trzech kondygnacji, a więc w tym zakresie narusza postanowienia m.p.z.p. Miejscowy plan posługuje się pojęciem kondygnacji budynku jednakże nie zawiera definicji tego pojęcia. W związku z tym oczywiste jest odwołanie się w tym zakresie do odpowiednich przepisów prawa powszechnie obowiązującego - rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które, wydane w granicach upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania nie może być kwestionowane jako podstawa ustalenia treści pojęcia kondygnacji budynku. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w tej sprawie konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji przesądził, co prawda, że ze względu na naruszenie postanowień m.p.z.p. w zakresie dotyczącym kondygnacji budynku projekt budowlany zamienny nie może być zatwierdzony. W związku z tym zalecił organowi I instancji zastosowanie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Ten przepis przewiduje, że w razie stwierdzonych naruszeń właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Są to kompetencje, które powinien realizować organ I instancji, a nie organ odwoławczy. Z przedstawionych powodów Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).