II OSK 2600/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1749/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 czerwca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1749/16, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 czerwca 2016 r., nr ... utrzymujące w mocy postanowienie S. Konserwatora Zabytków z 15 grudnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji tego organu z 17 lutego 2015 r. - pozwalającej skarżącemu na prace na zewnątrz budynku związane z jego przebudową i adaptacją strychów, a także remontem i wzmocnieniem konstrukcyjnym elewacji kamienicy oraz nie pozwalającej na skucie istniejących tynków i ułożenie nowych na elewacjach od strony dziedzińca wewnętrznego kamienicy położonej na działce nr ew. ..., z obrębu ..., przy ul. K. ... w W. - na nowego właściciela - A. Sp. z o.o. K. Sp. k. oraz o zmianę terminu ważności w/w decyzji do dnia 18 listopada 2017 r. Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organów, że art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej Pb) nie może stanowić materialnoprawnej podstawy dla wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia wydanego na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U 2014. poz. 1446) na rzecz innego inwestora. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącego był jasny i wskazywał konsekwentnie podstawę prawną tj. art 40 Pb, stąd też nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, iż to organ winien w sytuacji niedopuszczalności takiego wniosku poszukiwać innej podstawy prawnej dla jego rozpoznania. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 40 Pb, poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepisu tego nie można zastosować per analogiam w zaistniałym stanie faktycznym; 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa) poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie miał obowiązku rozpoznania wniosku w oparciu o treść innego przepisu niż wskazał wnioskodawca we wniosku inicjującym postępowanie, co skutkowało oddaleniem złożonej skargi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że kluczowy w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie bezzasadny. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w odniesieniu do ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonanie prac remontowo-konserwatorskich, wydanej w trybie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosować w drodze analogii art. 40 Pb. Powołany przepis ustawy prawo budowlane nie reguluje w sposób uniwersalny dla całego systemu prawa administracyjnego zasad przenoszenia decyzji. Zakres tego przepisu jest wyłącznie ograniczony do sytuacji, kiedy inwestor chce przenieść pozwolenie na budowę (względnie prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia) i nie może być stosowany w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odmienny zakres przedmiotowy tych dwóch ustaw wyklucza stosowanie w drodze analogii art. 40 Pb w odniesieniu do pozwoleń konserwatorskich wydanych w trybie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosowanie analogii legis ma miejsce wtedy, kiedy w systemie prawnym mamy do czynienia z pewną luką normatywną. W żadnym razie zatem taki typ wykładni nie może mieć miejsca, w sytuacji kiedy chodzi o ustalenie kompetencji organu do określonego działania władczego. Organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), nie mogą przypisywać sobie w drodze analogia legis kompetencji do władczego rozstrzygania spraw, które nie została im przyznana. Zaznaczyć należy, że w polskim systemie prawnym ilekroć ustawodawca ma zamiar wprowadzić dopuszczalność przeniesienia aktu administracyjnego (pozwolenia) na inny podmiot, to wprowadza taką szczególną regulację. Takimi przykładami są m.in. art. 72a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) dopuszczający możliwość przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na inny podmiot oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) przewidujący możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Należy zatem w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości przeniesienia pozwolenia wydanego w trybie art. 36 tej ustawy, to z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania, organ prawidłowo na podstawie art. 61a Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przeniesienia decyzji na inny podmiot. Wbrew zarzutowi naruszenia prawa procesowego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie miały podstaw, aby jednoznaczny w swojej treści wniosek skarżącego o przeniesienie decyzji potraktować jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. Stwierdzić bowiem należy, że jeżeli strona chce zmiany ostatecznej decyzji w tym trybie, to musi z takim wnioskiem do organu wystąpić. Natomiast nieracjonalne byłoby zarzucenie przez Sąd I instancji organom, że nie rozważyły potraktowania wniosku zawierającego żądanie przeniesienia decyzji jako wniosku o jej zmianę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.