II OSK 912/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1009/16 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2016 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2016 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 12 lutego 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę P., E. i R. L., T. i M. C., K. i J. S. oraz H. G. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2015 r., w której, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 października 2014 r. znak:... o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, a polegających na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na dz. ew. nr [...] KM ... obręb G., położonych przy ul. P. oraz przy ul. P. w G. utrzymał w mocy swoją decyzję. Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia 16 października 2014 r. znak: ... stanowił art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Odnosząc się do twierdzeń organu co do wadliwości kontrolowanego pozwolenia konserwatorskiego, Sąd podzielił stanowisko, iż decyzja z dnia 16 października 2014 r. zapadła z naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987 ze zm.), bowiem w treści samego rozstrzygnięcia brak wskazania zakresu i sposobu prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytków, jednak wady tej nie można ocenić jako rażącej bowiem w pouczeniu zawartym w kontrolowanej decyzji organ odwołuje się do załącznika jakim jest dokumentacja projektowa, zawierająca w swej istocie zakres i sposób prowadzenia robót, których dotyczyło samo pozwolenie konserwatorskie. Mając na uwadze treść art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz cel jakiemu służy eliminacja z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, dostrzegając jej wadliwość, zdaniem Sądu nadinterpretacją organu jest stwierdzenie, iż zapadła ona z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Sąd stwierdził, że niemożliwym natomiast do zaakceptowania z punku widzenia państwa prawa i obowiązującego porządku prawnego jest wydanie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia 16 października 2014 r., bez określenia terminu ważności tego pozwolenia, a więc z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że jeśli na mocy art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 436). Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji (por. Czesław Martysz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107). W kwestii terminu jako dodatkowego elementu decyzji wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1702/09, w którym NSA wskazał, że termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). NSA wskazał też, że klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Sąd uznał, że nie ulega wątpliwości, iż przepis prawa materialnego jakim jest § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz badań archeologicznych, nakłada na organ udzielający pozwolenia konserwatorskiego obowiązek zamieszczenia w decyzji klauzuli terminu ważności tego pozwolenia. Brak określenia terminu ważności pozwolenia powoduje, iż uprawnienie adresata decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, czasowe, staje się bezterminowe i wymyka się kontroli organów konserwatorskich co do realizacji robót budowlanych wykonywanych w otoczeniu zabytku. Zdaniem Sądu, słusznie organ podniósł, iż tej ciężkiej wadliwości decyzji nie konwaliduje postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2015 r. znak: ..., w którym ważność pozwolenia konserwatorskiego powiązano z terminami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przywołane powyżej postanowienie zostało wydane na postawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji, przy czym wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż postanowienie z dnia 1 września 2015 r. stanowi niedopuszczalne w tym trybie uzupełnienie decyzji z 16 października 2014 r. o jej obligatoryjny element. W ocenie Sądu, wydane przez Miejskiego Konserwatora zabytków w G. postanowienie z 1 września 2015 r. pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanej przez niego w dniu 16 października 2014 r. decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zgłoszonego przez dopuszczonego do udziału w sprawie uczestnika postępowania D. sp. jawna W. D., poprzez niedopuszczenie bez jej winy spółki do udziału w postępowaniu nadzorczym, Sąd stwierdził, iż aktem notarialnym z dnia 3 lipca 2015 r. spółka nabyła udziały w nieruchomościach stanowiących działki nr ew. ... i ..., objętych inwestycją oraz treścią decyzji Miejskiego Konserwatora zabytków w G. z 16 października 2014 r., zdaniem Sądu, winna więc brać udział w niniejszym postępowaniu. Sąd wyjaśnił jednak, że zarzut niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) przysługuje skutecznie jedynie stronie skarżącej. Pozostali uczestnicy postępowania realizacji swojego uprawnienia winni upatrywać w zainicjowaniu postępowania wznowieniowego przed organami administracji. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej H. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zestawieniu z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez jego niezastosowanie w okolicznościach nadużycia przez organ administracji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, – art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie rzeczywistej treści pozostającego w aktach sprawy postanowienia wyjaśniającego treść decyzji, której nieważność została stwierdzona i przypisanie mu innej treści w akcie tym niezamieszczonej, a także naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.: – § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nadanie klauzuli dodatkowej decyzji administracyjnej charakteru i mocy prawnej rozstrzygnięcia tej decyzji. W piśmie procesowym z 3 lutego 2020 r. przytoczono argumentację uzasadniającą wywiedzione podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy nie są zasadne. Przedmiotem rozpoznania sprawy sądowadministracyjnej to zgodność z prawem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2016 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z 16 października 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tej ustawy oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodność z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję jeżeli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa materialnego. Rażące naruszenie przepisu prawa materialnego to zatem naruszenie przepisu prawa materialnego, który został zastosowany wbrew określonego w tym przepisie hipotetycznemu stanowi faktycznemu lub określonej konsekwencji prawnej. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce, gdy przyjęte rozstrzygnięcie sprawy pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa, który nie budził wątpliwości interpretacyjnych. Pozostawienie decyzji w obrocie prawnym wyznacza art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że nie obejmuje to przypadków, gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji są przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego regulują jedynie stronę formalną decyzji. Strona materialna i formalna decyzji administracyjnej pozostają w ścisłym związku, co powoduje, że w przepisach prawa procesowego muszą być uwzględnione regulacje wynikające z przepisów prawa materialnego. Konsekwentnie art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja". Wymaga to zatem przy rozstrzygnięciu sprawy uwzględnienia ich w tym aspekcie przyznanego uprawnienia lub obowiązku. Regulacja w przepisie prawa materialnego może wprowadzać jako element rozstrzygnięcia sprawy termin realizacji uprawnienia. W takim przypadku, jak zasadnie Sąd wywiódł, stanowi element treści rozstrzygnięcia i to element obligatoryjny, który musi zostać zamieszczony w treści decyzji. Taka kwalifikacja wyłącza zastosowanie trybu wykładni decyzji. Przewidziany tryb wykładni art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest trybem wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Brak rozstrzygnięcia obligatoryjnego w decyzji nie poddaje się wykładni. Nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak. Zarzut zatem naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zastosowanie przez organy administracji publicznej trybu wykładni treści decyzji nie było dopuszczalne i w konsekwencji nie mogło podważyć oceny co do rażącego naruszenia prawa. W sprawie zasadnie Sąd wywiódł, że została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wyliczona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa stanowi regulacja w § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucony § 20 ust. 1 pkt 5 wskazanego w skardze rozporządzenia nie był stosowany. Z podanego tytułu wynika, że zarzuca się naruszenie § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2 sierpnia 2018 r., który nie miał zastosowania przy wydaniu decyzji. Należy podkreślić, że pomimo błędnego określenia podstaw zarzutu (sprostowanego w piśmie procesowym z 3 lutego 2020 r., co nie można zaliczyć do nowego uzasadnienia podstaw kasacji) to treść § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 27 lipca 2011 r. i § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2 sierpnia 2018 r. ustanawia tej samej treści wymóg dla rozstrzygnięcia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku zawiera: wskazanie terminu ważności pozwolenia. Rozstrzygnięcie w decyzji przez określenie terminu ważności jest elementem obligatoryjnym pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków. Brak rozstrzygnięcia terminu ważności pozwolenia stanowi rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 31 maja 2019 r., II OSK 2855/17, że określenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest elementem obligatoryjnym decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków w świetle brzmienia § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badani konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.