VII SA/Wa 1747/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Spółka z o.o. i [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., pozwalającej [...] Sp. z o.o. na wykonanie przebudowy wnętrz budynku oraz wykonanie prac remontowo - konserwatorskich we wnętrzach kamienicy przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...],[...] Konserwator Zabytków pozwolił [...] Sp. z o. o. na wykonanie przebudowy wnętrz budynku oraz wykonanie prac remontowo - konserwatorskich we wnętrzach kamienicy przy ul. [...] w [...], która została wpisana do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Sp. z o. o. złożyła w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosek o zmianę terminu obowiązywania przedmiotowej decyzji do dnia [...] grudnia 2025 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków umorzył postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. pozwalającej firmie [...] Sp. z o.o., na wykonanie przebudowy wnętrz przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że nie jest możliwa zmiana decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., ponieważ termin ważności zawartego w niej pozwolenia upłynął z dniem [...] grudnia 2015 r. Organ uzasadnił, że utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., oraz że realizacja planowanego zamierzenia wymaga uzyskania nowego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły [...] Spółka z o. o. i [...] Spółka ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżące zarzuciły ww. decyzji naruszenie: art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronom przedstawienia stanowiska w sprawie, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., art. 30 § 1 i art. 28 k.p.a. m.in. poprzez nienależyte ustalenie kręgu osób zainteresowanych rozstrzygnięciem, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 i 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z brzmienia przepisu art. 155 k.p.a. wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na jego podstawie jest dopuszczalna w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Według organu, warunkiem sine qua non procedowania w tym trybie, jest pozostawanie decyzji pierwotnej w obiegu prawnym. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], pozwalająca [...] Sp. z o. o. na wykonanie przebudowy wnętrz budynku oraz wykonanie prac remontowo - konserwatorskich, wydana była z terminem ważności [...] grudnia 2015 r., i wygasła z mocy prawa z uwagi na upływ powyższego terminu. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, nie można zmienić decyzji, która nie funkcjonuje w obiegu prawnym. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że co do zasady istnieje możliwość zmiany decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania, jednak zmiana terminu nie jest możliwa w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] Spółka z o.o. i [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka Komandytowa wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 155 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku strony o zmianę decyzji ostatecznej pomimo zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek warunkujących zmianę decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; - art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 12 k.p.a., 35 § 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu strony, sprzecznie z zasadami pogłębienia zaufania uczestników do władzy publicznej oraz prostoty i szybkości postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że wniosek o zmianę decyzji wpłynął w dacie jej obowiązywania, a organ w trakcie rozpoznawania sprawy winien brać stan istniejący w dacie wpływu wniosku, a nie w dacie orzekania. Zwróciły przy tym uwagę, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego nie określa, w jakim terminie przed upływem terminu określonego w decyzji należy złożyć wniosek o jego przedłużenie, w związku z powyższym jeśli wniosek został złożony, kiedy decyzja znajdowała się w obrocie prawnym, to organ winien rozpocząć procedowanie w zakresie tego wniosku. W ocenie skarżących okoliczność, że organ I Instancji rozpoznał sprawę po upływie terminu obowiązywania pierwotnej decyzji, nie może rodzić dla strony negatywnych skutków prawnych, a przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania i nieuprawnionych nadużyć. Skarżące zarzuciły ponadto naruszenie art. 12 § 2 k.p.a., motywując to tym, że niniejsza sprawa nie wymagała przeprowadzania żadnego postępowania dowodowego, a więc organ mógł i powinien rozpoznać sprawę bezzwłocznie tj. do końca 2015 r. tym bardziej, że za takim działaniem przemawiał słuszny interes strony. Według skarżących organ pominął nakaz szybkości działania, co skutkowało powstaniem dla stron negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., pozwalającej [...] Sp. z o.o. na wykonanie przebudowy wnętrz budynku oraz wykonanie prac remontowo - konserwatorskich we wnętrzach kamienicy przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku o zmianę w zakresie terminu ważności decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest decyzją uznaniową. Jednak już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. Nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie został złożony w sytuacji gdy termin ten już wyexpirował (upłynął). Tymczasem jak wynika z akt postępowania administracyjnego wniosek o zmianę terminu został złożony w dniu [...] grudnia 2015r., podczas gdy termin ważności decyzji o pozwoleniu konserwatorskim upływał w dniu [...] grudnia 2015r. Należy więc przyjąć, wbrew twierdzeniom organów, iż wniosek ten został złożony w okresie ważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., pozwalającej [...] Sp. z o.o. na wykonanie przebudowy wnętrz budynku oraz wykonanie prac remontowo - konserwatorskich we wnętrzach kamienicy przy ul. [...] w [...]. Słusznie podnoszą skarżące, iż organ winien brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, a ta jest związana z data złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną, na którą strona nie ma żadnego wpływu. Podnieść należy, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, decyzje organów obu instancji , z przyczyn omówionych powyżej zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 155 k.p.a. W tej sytuacji mając na uwadze naruszenie przepisów postepowania , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 155 k.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.