II OSK 2587/17

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 20/17 w sprawie ze skargi M. W. i Z. W. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. W. i Z. W. (dalej również jako "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lipca 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Wojewodzie Śląskiemu pismo M. i Z. W. z dnia [...] lipca 2016 r., adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie. W piśmie zawarte zostało żądanie "wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce [...] w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności Zakładu W. ulica M. [...] - od roku 1997 tj. decyzji o pozwoleniu na budowę garażu do ostatniej wydanej w 2010 roku". W skierowanym do Wojewody Śląskiego piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. i Z. W. zawarli żądanie "wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności z obowiązującym prawem budowlanym i warunkami technicznymi (WT) w czasie wydawania wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce [...] w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności Zakładu W. ulica M. - od roku 1987 tj. decyzji o pozwoleniu na przystosowanie budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy do ostatniej wydanej w 2010 roku". Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Śląski powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Cieszynie z dnia [...] lipca 1992 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia z 1992 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. M. i Z. W., reprezentowani przez adw. W. C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1992 r. W uzasadnieniu podano, iż ostatnią informacją jaką skarżący mają na temat przebiegu spornej sprawy, to zawiadomienie z dnia [...] lutego 2017 r. o wszczęciu na ich wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1992 r. W ocenie skarżących, z niewiadomych powodów organ wojewódzki od 8 miesięcy prowadził nieskomplikowane postępowanie nieważnościowe, mimo, że dysponował kompletnym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że pisma skarżących z dnia [...] lipca 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r. dotyczyły różnego okresu, w którym wydane decyzje są kwestionowane (pismo pierwsze od 1997 r., drugie od 1987 r.), żadne nie wykazywało, iż wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, żadne też, formułując zarzuty pod adresem decyzji, nie wskazywało jednoznacznie, że w istocie chodzi o wszczęcie postępowania nie w przedmiocie legalności lecz w przedmiocie nieważności każdej z wydanych w przeszłości decyzji. Kwestie te, w wyniku dalszej korespondencji, zostały doprecyzowane dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym adw. W. C. wykazując, iż wnioskodawcom, jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje status stron, jednoznacznie podała, że wniosek stron dotyczy stwierdzenia nieważności czterech wskazanych przez nią decyzji. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] kwietnia 2017 r., a więc niepełne dwa miesiące po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, Sąd zgodził się z Wojewodą Śląskim, iż dochował on dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 k.p.a., przewidzianego dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, a taką jest postępowanie nieważnościowe. W konsekwencji zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania Sąd uznał za niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. i Z. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 1000 zł, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucili naruszenie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wskutek przyjęcia, że w sprawie nie zaistniał przypadek rażącej przewlekłości i bezczynności w załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, pisma skarżących z [...] lipca 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r. dotyczyły różnych okresów, w których wydano kwestionowane w nich decyzje, przy czym żadne z nich nie wykazywało, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, a formułując zarzuty pod adresem decyzji, nie wskazywało jednoznacznie, że w istocie chodzi o wszczęcie postępowania nie w przedmiocie legalności lecz w przedmiocie nieważności każdej z wydanych w przeszłości decyzji. Kwestie te, w wyniku dalszej korespondencji, zostały doprecyzowane dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym pełnomocnik skarżących wykazała, że – jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości – przysługiwał im status stron oraz jednoznacznie podała, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności czterech wskazanych przez nią decyzji. W tej sytuacji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] kwietnia 2017 r., a więc niepełne dwa miesiące po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, Wojewoda Śląskim dochował dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 k.p.a., przewidzianego dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie nieważnościowe stanowi sprawę "szczególnie skomplikowaną", w rozumieniu art. 35 ust. 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd ten słusznie uznał za niezasadny zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę Śląskiego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. nie znalazł zatem usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.