II OSK 282/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1172/16 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1172/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2016r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzję z dnia [...] 2016 r. Starosta Łukowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.I. pozwolenia na budowę budynku zakładu optyczno-okulistycznego o pow. zabudowy - 218,32 m2, pow. użytkowej - 372.00 m2, pow. całkowitej - 531,32 i kubaturze - 2017,54 m2, zlokalizowanego w Ł. przy ul. B. na działce o nr ew. [...]. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał w szczególności, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., a także spełnia wymagania określone w art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji O.S. oraz D.S., podnosili, że projektowany budynek zostanie zlokalizowany w odległości 2-3 m od bloku, w którym mieszkają, a zatem ograniczy im dopływ świeżego powietrza oraz nasłonecznienie. Z kolei B.K. i R.K. właściciele działek nr [...] i nr [...], leżących w obszarze oddziaływania inwestycji, zarzucali brak pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz udzielenie pozwolenia na budowę, mimo że odległość budynku mieszkalnego skarżącego wynosi 4,2 m zamiast wymaganych 8 m, nadto niezachowanie wymaganej klasy odporności ogniowej dla projektowanego budynku, oraz sporządzenie analizy nasłonecznienia budynku na sąsiedniej działce nr ewid. [...] dla budynku jako całości, a nie poszczególnych lokali mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] 2016r. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu wniesionych odwołań na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 7 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - zwanej dalej "kpa" oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 209 z późn. zm.) - zwanej dalej "Pr. bud." - uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał na szereg nieprawidłowości przedstawionego projektu budowlanego, przede wszystkim na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków. Projektowany zakład optyczno-okulistyczny jest obiektem usługowym w rozumieniu § 4 ust. 16 planu, który dla tego typu obiektów wymaga zapewnienie minimum 1 miejsca postojowego na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej, a więc sporny projekt budowlany powinien takie miejsca przewidywać. Nadto wskazał, że mapa do celów projektowych, na której sporządzono plan zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, nie zawiera naniesionych nieprzekraczalnych linii zabudowy, pomimo że linie takie przebiegają przez sporną działkę na rysunku planu miejscowego. Oznacza to, że mapa nie została wykonana zgodnie z wymogiem zawartym w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133). Wojewoda wskazał także na niejasne rozwiązania dotyczące odprowadzenia wód opadowych z dachu projektowanego budynku oraz, że strona tytułowa przedłożonego projektu nie zawiera danych osoby sprawdzającej projekt instalacji elektrycznej. Brak jest również odpowiednich danych w oświadczeniach projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 4 Pr. bud. Wojewoda stwierdził także brak aktualnych zaświadczeń osób sprawdzających projekt instalacji sanitarnych oraz projekt instalacji elektrycznych. Projekt budowlany zawiera również liczne poprawki naniesione przez projektanta, bez wskazania dat ich sporządzenia. Ponadto opis do projektu zagospodarowania działki nie zawiera Informacji dotyczących zjazdu z nieruchomości nr ew. [...] oraz uzbrojenia terenu, co uniemożliwia jego weryfikację w zakresie zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę, zaś projekt zagospodarowania działki jest rozbieżny z projektem instalacji wod.-kan. w zakresie przyłącza wodociągowego. Niejasne jest również objęcie działki nr ew. [...] obszarem oddziaływania obiektu, gdyż wniosek inwestora nie obejmuje przyłączy do sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na tej działce. Wojewoda Lubelski stwierdził również, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 kpa, gdyż nie zapewnił wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Poza tym, po dokonaniu zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wniesieniu uwag, wpłynęło kilka pism stron postępowania, o czym organ nie poinformował pozostałych stron i nie umożliwił im ustosunkowania się do tych pism, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego uregulowane w art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących Wojewoda Lubelski stwierdził, że planowana inwestycja może zostać zlokalizowana w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio w granicy, gdyż możliwość tę przewiduje § 49 ust. 1 planu miejscowego. Nadto inwestycja zapewnia warunki określone w przepisach § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia oraz spełnia wymagania dotyczące lokalizacji budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wojewoda Lubelski stwierdził również brak naruszenia przez organ I instancji art. 73 § 1 kpa przez to, że organ ten nie uwzględnił wniosku skarżącego o wydanie kserokopii całości projektu budowlanego. Wyjaśnił także, że działka nr ew. [...] słusznie nie została objęta obszarem oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R.K. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 73 kpa i art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 8 i 77 kpa i prawa materialnego tj. art. 28 ust.2 Pr. bud. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone przez Wojewodę Lubelskiego nie zostały przez skarżącego zakwestionowane, a zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do niezapewnienia mu należytego udziału w postępowaniu, poprzez odmowę przez organ I instancji wydania kserokopii projektu budowlanego oraz poprzez odmowę przedłużenia terminu na złożenie uwag w sprawie. Odnosząc się do odmowy wydania skarżącemu kserokopii projektu budowlanego, Sąd stwierdził, że odmowa jest prawidłowa, a argumentacja organu odwoławczego zasadna. W świetle art. 73 kpa, skarżący miał prawo samodzielnie sporządzić kserokopie dokumentów z akt sprawy. Również gdy chodzi o nieustosunkowanie się organu I instancji do żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. o przedłużenie terminu do złożenia uwag w sprawie, Sąd stwierdził, że Wojewoda Lubelski zasadnie tego braku nie uznał za istotne uchybienie stwierdzając, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i przysługiwało mu prawo przeglądania akt i składania wniosków, o czy został w tym zawiadomieniu poinformowany. Nadto Wojewoda Lubelski uchylając decyzję organu I instancji zarzucił temu organowi, że nie umożliwił wszystkim stronom zapoznania się ze złożonymi w sprawie pismami i odniesienia się do tych pism. Oznacza to, że na skutek zaskarżonej decyzji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, strony, w tym skarżący, zostaną powiadomione o możliwości ustosunkowania się do tych pism, a więc będą mogły również złożyć dodatkowe wyjaśnienia. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu właścicielom działki nr ewid. [...]. Działka ta nie została objęta obszarem oddziaływania, a więc słusznie Wojewoda Lubelski stwierdził, że właściciele tej działki nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Bezspornie działka ta nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją (jest oddzielona od niej działką nr ewid. [...]), a - jak zasadnie stwierdził Wojewoda - parametry inwestycji, w szczególności jej zlokalizowanie w odległości 8,35 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...], nie pozwalają na stwierdzenie jej oddziaływania na tę działkę. W skardze kasacyjnej R.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: I. na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ, że inwestor R.I. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku zakładu optyczno-okulistycznego winien był uzyskać zgodę na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz szopy stosownie do treści pkt 3 ust. 1 decyzji nr [...] z dnia [...] 2016 roku, czego inwestor nie dopełnił jak również poprzez pominięcie, że skoro działka o nr [...], gdzie ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie budowlane pozostaje w strefie ochrony konserwatorskiej, co przed przystąpieniem do rozbiórki budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego obliguje inwestora do przedłożenia zgody właściwego konserwatora budynków, czego inwestor nie uczynił a Sąd I inst. nie dostrzegł konieczności uzupełnienia zgłoszenia o rozbiórce; 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z. art. 7b w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 6 i 8 oraz art. 33 ust. 4 pkt 5 Pr. bud.; 3. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym brak weryfikacji przez Sąd czy obiekty, które uległy rozbiórce były objęte ochroną konserwatorską, miały poniżej 8 m wysokości a ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Podniesione naruszenia miały zaś wpływ na treść orzeczenia zapadłego w sprawie, gdyż gdyby sąd prawidłowo ocenił, iż działania zarówno organów administracji jak i inwestora nie były prawidłowe to nie mógł oddalić skargi. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1.art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę R.I., w sytuacji gdy inwestor dokonał zgłoszenia rozbiórki uprzednio istniejącego budynku mieszkalnego oraz szopy w miejsce uzyskania pozwolenia na rozbiórkę w/w obiektów, co w rezultacie winno skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jako chybione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 k.p.a.) Prawidłowa jest bowiem ocena Sądu I instancji, że organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego sprawy, poddając je przy tym wnikliwej analizie, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że odmowa zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powinna nastąpić w oparciu o brak uprzedniej zgody na rozbiórkę znajdujących się na działce obiektów budowlanych. Należy zauważyć, że inwestor wraz z projektem przedłożył skutecznie dokonane zgłoszenie rozbiórki wskazanych obiektów, zatem organ architektoniczno-budowlany na etapie udzielania pozwolenia na budowę, nie był uprawniony do weryfikacji tego zgłoszenia w zakresie jego zasadności. Fakt nie zgłoszenia przez uprawniony organ sprzeciwu w ustawowym terminie, powoduje uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu rozbiórki. Jeżeli organ przed rozpoczęciem robót budowlanych nie zdążył poinformować inwestora o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie może to prowadzić do negatywnych konsekwencji dla inwestora, bowiem byłoby to niedopuszczalne przerzucenie na inwestora skutków zaniedbań organów, a tym samym naruszenie zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art.7-9), jak i Konstytucji RP (art.2 i art.7). Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę powinna wynikać z nakazu zawartego w decyzji o sprzeciwie. Ponieważ w niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany decyzji o sprzeciwie nie wydał, brak było podstaw do kwestionowania dokonanego przez inwestora zgłoszenia rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na działce inwestycyjnej. Podobnie nieskuteczne są argumenty wskazujące na obowiązek uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków rozbiórki tych obiektów, bowiem ta okoliczność również powinna być poddana ocenie organu w chwili dokonania przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych w tym zakresie. Zatem jako niedopuszczalne należy uznać podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mające świadczyć o braku podstaw do dokonania skutecznego zgłoszenia przez inwestora rozbiórki obiektów budowlanych, w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę innego obiektu, w sytuacji gdy organ wcześniej nie zakwestionował skutecznie dokonanego zgłoszenia. Jeżeli zrealizowane w wyniku zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tych, które objęte były zgłoszeniem lub zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 i 7 Pr. bud., a mimo to właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to okoliczność taka może, co najwyżej stanowić podstawę do przeprowadzenia odrębnego postępowania, ale przez organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno-budowlany. Nieskuteczny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego ( art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Pomijając jego wadliwą konstrukcję, polegającą na niepowołaniu jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wskazał, że organ powinien zatwierdzić przedłożony projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, natomiast zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który uchylił taką decyzję, wskazując na niekompletność przedłożonego projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.