I OSK 1614/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 752/17 w sprawie ze skargi G. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego W. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 752/17 oddalił skargę G. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu W. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zarząd Dzielnicy W. podjął w dniu [...] lutego 2017 r. uchwałę w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W.. Powołując w podstawie prawnej m.in. § 4, § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt. 5 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. [...], organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z G. J. (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. (§ 2). Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu ww. uchwały organ wskazał, że skarżąca wystąpiła o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu W. Wnioskodawczyni wystąpiła o pomoc mieszkaniową (dla siebie i syna w wieku 12 lat) z lokalu nr [...] przy ul. W., którego właścicielem jest jej były mąż. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 57,00m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,60 m2. W lokalu tym mieszka tylko wnioskodawczyni z synem, a powierzchnia mieszkalna wynosi 19,80 m2 na osobę. Średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni z okresu 6 miesięcy przed złożeniem wniosku wynosi 941,42 zł na osobę. Organ stwierdził, iż wniosek zainteresowanej nie spełnia kryterium metrażowego w § 4 pkt 1 ww. uchwały Rady W. nr [...]. Struktura lokalu przy ul. W. pozwala na zamieszkanie w nim 3 osób (w tym osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, tj. wnioskodawczyni). Organ podniósł również, że matka wnioskodawczyni mieszka sama w lokalu własnościowym nr 21 przy ul. P. w W. o powierzchni użytkowej 56,80 m2 - zatem wnioskodawczyni swe potrzeby mieszkaniowe może zaspokoić przy pomocy rodziny. Na powyższą uchwałę G. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zamieszkuje obecnie wraz ze swym 12-letnim synem K. G. w lokalu nr [...] przy ul. W. w W. Lokal ten jest własnością byłego męża skarżącej P. G. Rozwód małżonków orzeczony został wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt [...] bez rozstrzygnięcia o warunkach mieszkaniowych stron. Wykonanie władzy rodzicielskiej powierzone zostało obojgu rodzicom, a miejsce zamieszkania dziecka ustalono w miejscu zamieszkania matki. Kosztami utrzymania dziecka Sąd obciążył oboje rodziców, ustalając udział ojca w tych kosztach na kwotę 1.500 zł miesięcznie. Po rozwiązaniu małżeństwa P. G. wyprowadził się z lokalu nr [...] przy ul. W. pozostawiając w nim skarżącą i syna. Przy czym skarżąca i syn są zameldowani w przedmiotowym lokalu na stałe - skarżąca od dnia 10 czerwca 1996 r., a syn od dnia 25 kwietnia 2005 r. Dotychczas P. G. - właściciel lokalu nie podjął działań w celu wymeldowania skarżącej oraz syna z ww. lokalu. Okolicznością niesporną jest, że P. G. pismem z dnia 4 maja 2016 r. wezwał skarżącą do opuszczenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. do dnia 31 lipca 2016 r. zaznaczając przy tym, że jest jego jedynym właścicielem. Z materiału aktowego nie wynika jednak, aby poza jednorazową czynnością wystąpienia z ww. wezwaniem podjął on jakiekolwiek dalsze działania mające na celu wejście w posiadanie tego lokalu. W szczególności nie wystąpił o eksmisję osób zajmujących aktualnie ww. lokal. W ocenie Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest również podstaw do przyjęcia, że wymieniony utrudnia, czy też uniemożliwia skarżącej oraz synowi normalne użytkowanie tego lokalu. Z tego względu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca i jej syn nie spełniają przesłanki określonej w § 4 pkt 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. Nie są bowiem osobami bezdomnymi w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), nie pozostają również w trudnych warunkach mieszkaniowych. Przesłanek zawartych w art. 6 pkt 8 u.p.s. skarżąca oraz jej syn nie spełniają, bowiem zamieszkują w lokalu mieszkalnym, w którym ich pobyt nie jest aktualnie zagrożony i gdzie zameldowani są na pobyt stały. Zdaniem Sądu I instancji brak jest również podstaw aby uznać, że skarżąca i jej syn pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 pkt 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. Lokal nr [...] przy ul. W. składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 57,00 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,60 m2, przy czym na osobę przypada 19,80 m2 powierzchni mieszkalnej. Skarżąca korzysta ze wszystkich pokoi, w tym również z tego, w którym przechowywane są rzeczy byłego męża, co wynika z protokołu przesłuchania skarżącej z dnia 13 stycznia 2017 r. Powyższej oceny nie może zmienić, zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Struktura lokalu, z której wynika, że kryterium metrażowe z § 4 pkt 1 ww. uchwały (nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę) jest znacznie przekroczone, pozwala na zamieszkanie w nim również osoby niepełnosprawnej, tj. skarżącej oraz jej syna. Stąd, przewidziane w § 5 ust. 1 - 2b uchwały wyjątki od zastosowania § 4 ww. uchwały, nie mogą mieć znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że podjęte rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2017 r. jest prawidłowe w świetle § 22 ust. 2 pkt 5b uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta m.in. na podstawie § 4 uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków organ powinien podać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych i zstępnych wnioskodawcy i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Organ ustalił, że matka skarżącej jest właścicielką 3-pokojowego lokalu spółdzielczego przy ul. P. w W. o powierzchni użytkowej 56,80 m2, w którym zamieszkuje samodzielnie. Okoliczność tę powołała sama skarżąca oświadczając jednocześnie, że matka nie wyraża zgody na wspólne z nią zamieszkanie. Co jednak istotne skarżąca nie wykazała, że powodem braku zgody matki na wspólne z nią zamieszkiwanie są jakieś szczególne okoliczności np. choroba matki, głęboki konflikt rodzinny itp. Skarżąca stwierdziła tylko, że "niemożliwe jest żebym zamieszkała z matką, ona ma 91 lat i jest przyzwyczajona sama mieszkać". W ocenie Sądu I instancji, argumentacja ta wskazuje jedynie na potrzebę zapewnienia pewnego komfortu zamieszkiwania w lokalu, a nie na poważne przeszkody, z których można wywodzić, że wspólne zamieszkiwanie w lokalu nie jest możliwe. WSA uznał, że w tej kwestii organ zasadnie powołał art. 87 K.r.o., zgodnie z którym rodzice i dzieci są zobowiązani do wzajemnego szacunku i wspierania się. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc w zapewnieniu potrzebującym zstępnym właściwych warunków mieszkaniowych, jeżeli wstępny ma takie możliwości, stanowi jedną z form realizacji powyższego przepisu. Sąd I instancji podkreślił również, że § 2 uchwały Rady W. nakłada na organy dzielnic obowiązek racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu Miasta. Oznacza to, że zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych przez gminę winno następować jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca faktycznie nie ma żadnych innych możliwości ich zabezpieczenia we własnym zakresie. Końcowo Sąd I instancji odniósł się do dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika na rozprawie uznając, iż dokumenty te nie miały wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Z zaświadczenia wystawionego przez Instytut [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. wynika, ze skarżąca od dnia 12 listopada 2010 r. odbywała konsultacje [...] oraz uczestniczyła w spotkaniach konsultacyjnych dla [...], zaś z zaświadczenia Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że skarżąca w okresie wrzesień - listopad 2005 r. korzystała z pomocy [...] ze względu na [...]. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na zaistnienie zdarzeń, które poważałyby ustalenia poczynione przez organ w niniejszej sprawie i pozostawałyby w bezpośrednim związku z aktualną sytuacją mieszkaniową skarżącej. Pozostałe dokumenty (zaświadczenia lekarskie) dotyczą choroby [...] skarżącej, która w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności była przedmiotem oceny organu podejmującego zaskarżoną uchwałę. Z kolei wynik badania [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz "Zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa" niealimentacji z art. 209 § 1 Kodeksu karnego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie mogły być wzięte pod uwagę przy ocenie zaskarżonej uchwały, bowiem pochodzą one z daty późniejszej aniżeli data jej podjęcia. Organ administracji natomiast, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujące w dacie jego wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) błędną wykładnię § 4 pkt 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie jest osobą bezdomną i nie pozostaje w trudnych warunkach j mieszkaniowych, przy czym sama definicja osoby bezdomnej, którą Sąd I instancji przywołuje w uzasadnieniu wskazuje, iż jest to również osoba zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania, b) błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm., dalej ustawa), w zw. z § 4 pkt 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r., w zakresie w jakim wprowadzono w uchwale kryterium powierzchni zajmowanego dotychczas lokalu jako warunek ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów komunalnych, w sytuacji gdy art. 21 ust. 3 ww. ustawy nie wskazuje wśród przesłanek kryterium metrażowego, a jedynie brak tytułu prawnego do lokalu i spełnienie określonego kryterium dochodowego, c) błędne zastosowanie § 22 ust. 5 lit b uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. w sytuacji braku wystąpienia przesłanek i zaniechania wnikliwego zbadania warunków mieszkaniowych matki skarżącej, co skutkowało arbitralnym zastosowaniem powyższego przepisu i uznaniem, iż Skarżąca może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe przy pomocy matki, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuznanie uchwały za podjętą z rażącym naruszeniem prawa a bezzasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., podczas gdy organ administracji naruszył ww. przepisy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie w jakim organ administracji sprzecznie przyjął, iż skarżąca przekracza kryterium metrażowe, w sytuacji gdy skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu w którym zamieszkuje, i w jej sytuacji nie ma żadnego kryterium metrażowego w odniesieniu do którego można dokonywać takich wyliczeń, oraz pobieżną i wybiorczą ocenę okoliczności faktycznych, w tym wskazanych przez Skarżącą w protokole z dnia 13 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem badania w niniejszej sprawie była uchwała Zarządu Dzielnicy W., podjęta w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W. Jako podstawę jej podjęcia wskazano przepisy § 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b oraz § 24 ust.1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. Reguły kontroli sądowoadministracyjnej wymagały, by badanie rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, czy kwestionowany akt indywidualizuje realizację publicznoprawnych obowiązków gminy, tylko bowiem w tym przypadku kontrola jest możliwa. W tym celu badaniu poddać należało zakres przedmiotowy spornego aktu w aspekcie przepisów wskazanych jako podstawa jego podjęcia. Niezbędnym było także uwzględnienie treści uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., wydanej w sprawie pod sygnaturą I OPS 4/08. Wśród wywodów zawartych w jej uzasadnieniu na szczególną uwagę zasługuje ten, w którym podkreślono, że cechę aktu z zakresu administracji publicznej będą posiadały te spośród nich, które dają organowi podstawę do podjęcia dalszych czynności, wywołujących skutki cywilnoprawne. W uchwale wyeksponowano, że postępowanie zmierzające do rozdysponowania lokalem ma dwuetapowy charakter. Pierwszy z nich dotyczy analizy i weryfikacji wniosku złożonego przez osobę uprawnioną i ewentualnego wpisania jej na listę osób oczekujących na przydział lokalu, drugi odnosi się do podjęcia działań zmierzających do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wydawane na pierwszym etapie, gdyż nie kreują wówczas stosunku cywilnoprawnego, a indywidualizują realizację publicznoprawnych obowiązków gminy wynikających z treści ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego. Zauważyć należy, że będąca przedmiotem skargi uchwała powołuje się wprawdzie na przepis §24 ust.1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009 r., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu na listę osób oczekujących na najem, jednak rzeczywiste brzmienie kwestionowanego aktu zdaje się nie odpowiadać treści tej normy. Tymczasem, aby kwestionowany akt podlegał kontroli sądowoadministracyjnej istnienie elementów sprawy administracyjnej nie może budzić wątpliwości. Rozważenia wymagało zatem, czy sporna uchwała jest jedynie odpowiedzią na dążenie przez skarżącą do zawarcia umowy cywilnoprawnej, czy też mieści się w sferze imperium, gdzie organ działa w pozycji nadrzędnej względem strony, a wykonywanie władzy poddane jest kontroli sądów. W tym celu wyjaśnić należało, czy kwestionowaną uchwałę poprzedzał inny akt rozstrzygający w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, czy też mimo nieprecyzyjnego sformułowania uchwała ta stanowi w istocie rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. Kontrolowane uzasadnienie nie zawiera żadnych rozważań w tym względzie. W aktualnym stanie sprawy zatem za przedwczesne uznać należało merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd I instancji. Wyjaśnienia wymagało najpierw czy droga sądowa była dopuszczalna. Rozpoznanie skargi mimo braku przesłanek procesowych stanowi jedną z przyczyn nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Za dopuszczalne uznać należało zatem rozpoznanie sprawy z przekroczeniem granic skargi kasacyjnej. Na obecnym etapie przedwczesnym jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 P.p.s.a.