III SA/Gl 417/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Miasta Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez "A" Sp. z o.o. w Z. na rok 2017 w całości - jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej u.s.g). W uzasadnieniu wyjaśnił, że Uchwała Nr [...] została podjęta w sytuacji, w której w stosunku do uchylonej uchwały Nr [...] przeprowadzono postępowanie nadzorcze, zakończone wydaniem stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 29 grudnia 2016 r. Wyjaśniając skutki wydania aktu nadzoru powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., o sygn. akt P 9/02 oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalności stwierdzając, że podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie uchylenia uchwały nie funkcjonującej w obrocie prawnym było bezprzedmiotowe bowiem uchylenie uchwały, w odróżnieniu od jej unieważnienia wywołuje skutek ex nunc - od daty podjęcia uchwały, wyłącznie "na przyszłość". Podkreślono, że podstawę prawną do podjęcia uchwały Nr [...] stanowił przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.) upoważniający radę gminy do zatwierdzenia w formie uchwały taryf za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy stanowi natomiast, że rada gminy może podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryf bądź o odmowie zatwierdzenia taryf w terminie 45 dni od złożenia wniosku w sprawie ich zatwierdzenia. Jednocześnie żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia do uchylenia przyjętych uprzednio taryf - rada wypowiada się zatem co do przedłożonych taryf tylko raz - zatwierdzając je albo odmawiając zatwierdzenia. Zatem zdaniem organu nadzoru - Rada po upływie 45-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku utraciła prawo do wypowiadania się w sprawie taryf; nadto przepisy ustawy nie dają Radzie prawa do uchylenia podjętej uprzednio uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. Zaakcentowano, że ustawodawca z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf wiąże określone skutki prawne. Uznanie, iż możliwe jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie uchylenia uprzednio podjętej uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf wprowadzałoby stan niepewności czy taryfa obowiązuje i przez jaki okres. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje bowiem - zgodnie z art. 25 ust. 5a ustawy - że czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. W celu wprowadzenia nowych taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawić wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Zatem z powyższego oraz z faktu stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...]Nr [...] wynika, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez "A" Sp. z o.o. w Z. na rok 2017, jest bezprzedmiotowa, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenie jej nieważności w całości. Na to rozstrzygnięcie Miasto Ż. złożyło skargę wnosząc o uchylenie tego aktu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności; naruszenie przepisów art. 91 ust. 3 u.s.g.; naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 23 ze zm. - dalej: "Kpa") w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.; błędną wykładnię art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu. Wskazało w uzasadnieniu na błędne przyjęcie, że w stosunku do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 24 listopada 2016 roku najpierw stwierdzono jej nieważność, a dopiero potem uchwała ta została uchylona uchwałą Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2016 roku nr [...]. W tym zakresie powołano się na protokół Nr [...] z obrad [...] sesji Rady Miejskiej w Z. w dniu [...] roku, które rozpoczęły się o godz. 8.00, a zakończyły o godz.9.15 (zał. nr 1); wydruk z elektronicznego obiegu dokumentów (program [...]), wskazujący na podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego dot. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 24 listopada 2016 roku w dniu 2016-12-29, o godz. 11.55 (zał. nr 2); wydruk UPP (Urzędowe Potwierdzenie Przedłożenia), z którego wynika, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie dostarczono do Urzędu Miejskiego w Z. , dnia 29.02.2017 roku o godz.13.54 (zał. nr 3). Nadto podkreśliło, iż uchwała uchylona uchwałą, co do której stwierdzono nieważność tj. nr [...] nie weszła jeszcze w życie w chwili jej uchylania przez uchwałę Rady Miejskiej w Z. z [...] roku, jako iż § 3 ww. uchwały stanowił cyt.: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku." Organ nadzoru zaś nie zauważył ww. okoliczności i wydał skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny. Stąd też jego wnioski i uzasadnienia dotyczące braku możliwości pozostawienia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Z. w obrocie prawnym są całkowicie błędne. Zaakcentowano, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano sprzeczności z prawem zakwestionowanej uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Z. z 29 grudnia 2016 roku nr [...] w żaden sposób nie wypowiada się w sprawie taryf; niejako uwzględniła tylko uwagi organu nadzoru zawarte w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 21 grudnia 2016 roku i dążąc do wyeliminowania pracochłonnej procedury stwierdzania nieważności, powieliła powszechnie stosowaną od wielu lat praktykę i uchyliła we własnym zakresie - kwestionowaną przez Wojewodę [...]uchwałę Rady Miejskiej w Z. . Zarzucono, że organ nadzoru w treści swego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał tylko na art. 7 Konstytucji PR, jako na przepis prawa z którym zaskarżona uchwała jest sprzeczna. Jednakże z treści jego uzasadnienia wynika także niejako zarzut naruszenia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów zawartych w treści art. 91 ust. 3 u.s.g., który określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdyż nie wyjaśnia na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swe stanowisko i wyjaśnił, że przedstawiona przez niego w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia argumentacja wskazująca na konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta Ż. ma charakter kompleksowy - jej istotą jest wskazanie na brak podstawy prawnej do uchylenia przez radę uprzednio uchwalonych taryf, gdyż Rada Miasta Z. nie posiadała kompetencji do uchylenia wskazanej wyżej uchwały Nr [...], co wynika z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 Konstytucji - organy administracji publicznej obowiązuje zasada "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Norma prawa dająca się wywieść ze wskazanych wyżej przepisów w żadnym razie nie daje organowi uchwałodawczemu możliwości uchylenia uprzednio zatwierdzonych taryf i nie wiąże z nim żadnych skutków w zakresie ich obowiązywania. Rada przekroczyła kompetencje wynikające z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy, jako że przepisy te upoważniają radę gminy jedynie do zatwierdzenia lub do odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie pozwalają natomiast na zmianę merytoryczną czyli uchylenie uprzednio zatwierdzonych taryf. Fakt podjęcia uchwały Nr [...] oraz podjęcia na tej samej sesji uchwały Nr [...] w sprawie dopłat do taryf pozwala domniemywać, że intencją organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały było stworzenie fikcji prawnej jakoby rada nie podjęła w terminie uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf z czym wiążą się skutki przewidziane w art. 24 ust. 8 ustawy. Zatem zarzuty skargi dotyczące uprzedniości podjęcia przedmiotowej uchwały w stosunku do skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż kwestia kolejności ich podejmowania jest nieistotna wobec wskazanego braku podstaw do podjęcia wymienionej wyżej uchwały. Skoro więc żaden przepis nie pozwala na rozszerzające traktowanie kompetencji uchwałodawczych rady wynikających z art. 24 ust. 5 to Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, że organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał tylko na art. 7 Konstytucji PR, jako na przepis prawa, z którym zaskarżona uchwała jest sprzeczna, powołując się jednocześnie ogólnie na naruszenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ skarżone rozstrzygnięcie wyraźnie wskazuje na art. 24 ust. 5 ustawy, jako na przepis stojący w sprzeczności z uchwałą będącą jego przedmiotem. Tym samym nie zgodzono się z twierdzeniem Skarżącej jakoby uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego było nieprawidłowe, gdyż nie wyjaśniło, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, by warunkował stwierdzenie jej nieważności. Odniesiono się także do twierdzenia Skarżącej co do doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – wyjaśniając, że z niejasnych przyczyn Skarżąca twierdzi jakoby rozstrzygnięcie zostało doręczone 3 lutego 2017r. podczas gdy z otrzymanego z serwera UM w Z. potwierdzenia wynika, że doręczenie nastąpiło w dniu 2 lutego 2017r. o godzinie 16:26:24. Ponowne przesłanie rozstrzygnięcia (również w formie papierowej) nastąpiło na wniosek UM w Z. w podanych terminach, ponieważ zgodnie z twierdzeniem pracowników skarżącej pierwotny plik nie zawierał wskazanego rozstrzygnięcia. Jednakże szczegółowa kwerenda przeprowadzona na serwerze Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego przez pracownika Wydziału Nadzoru Prawnego – J.G. we współpracy z informatykami urzędu wykazała że w obydwu wypadkach przesłano prawidłowy plik typu ZIPX stanowiący spakowane archiwum dokumentów zawierające skarżone rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Miasto Z. nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] Nr [...] z 2 lutego 2017 roku, stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. w sprawie uchylenia w całości uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez "A" Sp. z o.o. w Z. na rok 2017. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", a ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej - organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. uchylającej uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. stwierdził, że uchwała Nr [...] została podjęta w sytuacji, w której w stosunku do uchylonej przez nią uchwały Nr [...] przeprowadzono postępowanie nadzorcze, zakończone wydaniem w dniu 29 grudnia 2016 r. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] Nr [...] stwierdzającego jej nieważność; to rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miejskiej w Z. [...] r., nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jest więc prawomocne. Wskazano, że żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie uprawnienia do uchylenia przyjętych uprzednio taryf - rada wypowiada się zatem co do przedłożonych taryf tylko raz - zatwierdzając je albo odmawiając zatwierdzenia zgodnie z jej art. 24 ust 5. Analizując więc wskazane uchybienia podkreślić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie zachodzi i organ nadzorczy jednoznacznie i konkretnie tą sprzeczność wykazał. Skoro bowiem taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, zatem rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ww ustawy). Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87, Prok. i Pr.-wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52) użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia. Zasadnie zatem Wojewoda w rozpoznawanej sprawie stwierdził brak podstaw prawnych do samodzielnego uchylania uchwały w spornym zakresie przez Skarżącą, a takie działanie za sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP i art. art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, co odpowiednio uzasadnił. Abstrahując od powyższego zauważyć także należy, że nawet jeśli istniałby przepis kompetencyjny pozwalający organowi gminy uchylać uchwały wcześniej zatwierdzające taryfy to i tak w sytuacji gdy zostało wszczęte postępowanie nadzorcze do danego aktu organ ten nie ma prawa dokonywać w ramach autokontroli samodzielnego eliminowania z obrotu prawnego swego pierwotnego aktu. W sytuacji bowiem otrzymania stosownego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego kontrolę nad legalnością i prawidłowością danego aktu przejął już wojewoda. Ewentualne uchylenie przez organ gminy takiej uchwały byłoby możliwe gdyby wcześniej poinformował organ nadzorczy o planowanym podjęciu takich działań i uzyskaniu stosownej akceptacji. W niniejszej sprawie Skarżąca została stosownym zawiadomieniem wcześniej poinformowana o prowadzonym postępowaniu nadzorczym wobec spornej uchwały. Zatem powoływanie się na podjęcie na obradach [...] sesji Rady Miejskiej w Z. w dniu 29 grudnia 2016 roku uchwały uchylającej w godz. 8 – 9:15, podczas gdy rozstrzygnięcie dostarczono do Urzędu Miejskiego w Z. , 29 grudnia 2016 roku dopiero o godz.13.54 –nie mogło odnieść skutku. W świetle zatem przedstawionych okoliczności chybione były zarzuty skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.