I SA/Wa 345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził m.in. nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Gminy W., obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], ozn. jako działki nr [...]i nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...]i nr [...]stanowiących integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] wystąpił M. B. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. B. Rozpoznając złożone zażalenie Minister wskazał, że powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. jest brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...]października 1975 r. nr [...], M. B. i K. M. stali się właścicielami gruntów ozn. nr [...] i [...] pow. [...]ha położonych w [...], który uchyliła Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia aktem z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...]. Następnie w wyniku wznowienia postępowania Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia decyzją z dnia [...]czerwca 1979 r., znak: [...], uchyliła wyżej wymienioną decyzję z dnia [...] grudnia 1978 r., znak: [...], i przydzieliła prawo własności jedynie do działki nr [...]. Zatem działka nr [...]jak i działka nr [...] nie była własnością ww. osób. Organ wskazał również, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] , uchylono szereg orzeczeń, w tym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1954 r. w części dot. gospodarstwa składającego się z gruntu o pow. [...] ha, jak i budynków (dom, obora i stodoła) w W., wskazując w uzasadnieniu, że decyzji, że J. B. nie posiadał gospodarstwa, a jedynie je zamieszkiwał. Ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]lipca 1964 r. uchylono również orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] czerwca 1958 r., którym nadano J. B. z dniem [...]lipca 1949 r. grunty o pow. [...] ha we wsi W. Mające powyższe na względzie Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny w dacie komunalizacji do skomunalizowanych działek o nr [...]. Zatem Strona Skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] . Wobec powyższego Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...]września 2014 r. M. B. na powyższe postanowienie Ministra wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jego uchylenia. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie , że skarżący nie jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze treść wyżej przywołanych przepisów należało uznać skargę za bezzasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r., który utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88 ). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Prawidłowo organ stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina. Trafnie też Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że stroną zarówno postępowania komunalizacyjnego, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być, poza wymienionymi podmiotami, osoba, która wykaże, że to jej, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Osoba taka może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu komunalizacujnym, albowiem o jej interesie prawnym przesądza legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 28 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.). Trafnie Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał tytułu własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], których nabycie przez Gminę W. Wojewoda [...] potwierdził decyzją komunalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1992 r. Niewykazanie tytułu własności przez wnioskodawcę na dzień 27 maja 1990 r. spowodowało, że organ nadzoru nie miał innej możliwości, jak odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Badanie interesu prawnego podmiotu wnioskującego o przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego jest podstawowym obowiązkiem organu nadzoru i dopiero ustalenie istnienia tego interesu warunkuje wszczęcie postępowania nieważnościowego. Powyższe jest ściśle związane z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, określoną w art. 16 k.p.a. Za niezasadny w świetle powyższego Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Sytuacja prawna gruntów należących poprzednio do J. B. ( dziadka wnioskodawcy) i S. B. ( ojca wnioskodawcy) jest bardzo skomplikowana pod względem historycznym i prawnym. W stosunku do tych gruntów wydano szereg decyzji administracyjnych, wyroków sądowych, aktów własności ziemi. Niektóre wydane decyzje administracyjne były następnie uchylane lub zmieniane. W tej sprawie najistotniejsze jest jednak to, czy w wyniku wydania w przeciągu blisko 60 lat w stosunku do gruntów należących do J. B., S. B. i M. B. wielu decyzji administracyjnych, w dniu 27 maja 1990 r. ( data wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) M. B. przysługiwało prawo własności do działek oznaczonych nr [...] i [...] , bo tylko wtedy mógłby skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 27 kwietnia 1992 r. Minister ustalił, że w dniu 27 maja 1990 roku M. B. nie przysługiwał żaden tytuł prawny do działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Z takim stanowiskiem – zdaniem sądu- należy się zgodzić. M. B. do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. dołączył między innymi akt własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., stwierdzający, że on oraz jego żona stali się z mocy prawa właścicielami działek oznaczonych nr [...] i [...] położonych w W.. Z akt sprawy wynika jednak, że akt własności ziemi z dnia [...]października 1975 r. został uchylony na mocy decyzji z dnia [...]grudnia 1978 r. Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia. Następnie Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r. przydzieliła M. B. i K. B. prawo własności jedynie do działki nr [...]. Również uchylenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...]listopada 1954 r. decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1964 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa składającego się gruntów o pow. [...] ha oraz budynków , położonego w gr. W. stanowiącego własność J. B. oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] maja 1952 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa mienia nie będącego w faktycznym władaniu właściciela położonego w gromadzie W. należącego do S. B. nie powodują automatycznie, że prawo własności do działek nr [...] i [...] położonych w W. w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało M. B. jako spadkobiercy po J. B. i S. B.. Przed wydaniem orzeczeń z dnia [...] maja 1952 r. i z [...] listopada 1954 r. oraz po ich wydaniu miały miejsce bowiem różne rozporządzenia nieruchomościami należącymi poprzednio do J. B. i M. B. Nie można bowiem nie zauważyć, że na mocy układu sądowego zawartego przez Sądem Grodzkim w dniu [...] lipca 1947 r. ( sygn. Akt [...] ) S. B. w zamian za długi oddał B. A. gospodarstwo rolne składające się z około [...] ha ziemi we wsi [...] wraz z zabudowaniami. Z uwagi na ten fakt Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważności ww. orzeczenia z dnia [...]maja 1952 r., gdyż w dacie jego wydania S. B. nie był właścicielem przejętej nieruchomości. Ponadto wyrokami sądów powszechnych ( wyrok Sądu Powiatowego we W. z dnia [...] października 1962 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1965 r.) m.in. S. B. oraz J. B. zostali eksmitowani na skutek powództwa złożonego przez Gminna Spółdzielnię [...] w W. z działki o pow. [...] ha położonej we wsi W. oraz z połowy domu mieszkalnego i z obory murowanej znajdujących się na tej działce. Z analizy tych dokumentów wynika , że orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r. i z [...] listopada 1954 r. nie były jedynymi, na podstawie których S. B. i J. B. utracili prawo własności nieruchomości i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, z powodu zapadnięcia w międzyczasie szeregu orzeczeń sądowych i administracyjnych, nie powoduje automatycznie przywrócenia własności nieruchomości wymienionych w ww. orzeczeniach M. B. Zatem na obecnym etapie analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala uznać, że M. B. przysługiwało na dzień 27 maja 1990 r. prawo własności do działek nr [...] i [...] objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną . Ponadto należy zauważyć, że w tym postępowaniu organ nie miał prawa zakwestionować wpisu do księgi prawa własności działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy W., bowiem do tego uprawniony jest jedynie sąd powszechny. Zatem argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności o nieprawidłowym dopisaniu tych działek do KW Nr [...] jako mienia gminy nie mogły zostać przez organ administracji uwzględnione. Reasumując stwierdzić należy, iż M. B. nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie, nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 27 kwietnia 1992 r. Zostało bowiem wykazane, iż na moment składania wniosku nie może wykazać się tytułem prawnym do nieruchomości, a tylko w takiej sytuacji przysługiwałby mu przymiot strony w tym postępowaniu. Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a organy orzekające w sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy podjętych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyrok.