II SA/Ol 372/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. P. P. na czynność Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. P. P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że wnioskiem z dnia "[...]"r. J P P zwrócił się do Starosty K o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formie skanów na wskazany we wniosku adres mejlowy wszystkich umów cywilnoprawnych, których stroną był Powiat K oraz Starostwo Powiatowe w K w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. oraz wszystkich protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu w K, które odbyły się w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. Pismem z dnia "[...]"r. organ powiadomił wnioskodawcę o wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej. Podano, że dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji oraz koszty przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku wynosić będą "[...]"zł. Wskazano, że są to koszty zanonimizowania "[...]" umów i "[...]" protokołów (skserowanie oryginałów dokumentów w celu ich zanonimizowania) oraz wykonania "[...]" skanów, których koszt określono na kwotę "[...]" zł za stronę. Pismem z "[...]"r. wnioskodawca zakwestionował zasadność przedstawionych kosztów udostępnienia informacji. Jednocześnie wycofał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu do umów cywilnoprawnych, których stroną był Powiat K oraz Starostwo Powiatowe w K, ale podtrzymał swój wniosek co do przesłania skanów wszystkich protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu w K, które odbyły się w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. W dniu "[...]"r. organ udostępnił wnioskowaną informację. Jednocześnie poinformował skarżącego o obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości "[...]" zł ("[...]" zł x"[...]" stron). Pismem z dnia "[...]"r. wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a pismem z dnia "[...]"r., doręczonym skarżącemu w dniu "[...]"r. organ odmówił jego uwzględnienia. W dniu "[...]"r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) J P P - reprezentowany przez r. pr. M. P - wywiódł do tut. Sądu skargę na akt wydany przez Starostę K w dniu "[...]"r. nakładający obowiązek poniesienia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ, iż w wyniku udostępnienia informacji publicznej powstały dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji oraz z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a także z jej anonimizacją ("[...]" zł za stronę), podczas gdy skarżący jako formę udostępnienia informacji publicznej wskazał przesłanie skanów na adres mejlowy, co nie wymagało uprzedniej anonimizacji, a tym samym nie wygenerowało żadnych dodatkowych kosztów. W związku z tym zażądał uchylenia w całości zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadą jest bezpłatność udostępniania informacji publicznej. Wyjątkowo zaś w oparciu o art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą kosztom jej udostępnienia. Odnosi się ona każdorazowo do ponoszonych przez organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej dodatkowych kosztów, które związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcania informacji w formę wskazaną we wniosku. W ocenie skarżącego na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Skarżący stwierdził, iż dodatkowe koszty w okolicznościach niniejszej sprawy nie powstały z uwagi na wybrany przez niego bezkosztowy sposób udostępnienia informacji publicznej, tj formę elektroniczną - skan dokumentów. Zarzucił, że nie można stwierdzić, na jakiej podstawie została wyliczona kwota "[...]" zł za stronę. Jeżeli bowiem jest to koszt wykonania kserokopii jednej strony dokumentu to wyjaśniono, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów, nie zaś w formie kserokopii i w takiej formie informacja publiczna została udostępniona, za pośrednictwem poczty elektronicznej. Tym samym obciążanie skarżącego jakimikolwiek kosztami w jego ocenie jest nieuzasadnione tym bardziej, że organ nie wykazał, z czego wynika ich wysokość. Skarżący podkreślił również, że nie sposób przyjąć, iż uprzednie skserowanie dokumentu jest konieczne dla jego anonimizacji. Podkreślono przy tym, że o ile nie budzi wątpliwości, że każda z udostępnionych stron została zeskanowana, to nie sposób przyjąć, że organ dokonał anonimizacji wszystkich stron, gdyż wymagało tego tylko kilka z nich. Podano, że nałożenie obowiązku poniesienia opłaty za udostepnienie informacji publicznej wiązać musi się z poniesieniem przez podmiot udzielający informacji publicznej kosztów wykraczających poza normalne jego funkcjonowanie, a w związku z tym w ocenie skarżącego opłata określona w piśmie z "[...]"r. została naliczona niezasadnie. W odpowiedzi na skargę Starosta K wniósł o jej oddalenie. Podano, że naliczona opłata spełnia wymogi mieszczące się w granicach uznania administracyjnego, tj. odnosi się do kosztów rzeczywiście poniesionych i nie ma charakteru zarobkowego. Wyjaśniono, że w związku z ilością wnioskowanych dokumentów nie było możliwe udostępnienie ich w normalnym czasie pracy, w ramach standardowo wykonywanych obowiązków pracowniczych. W celu zadośćuczynienia wnioskowi skarżącego pracownik musiał wykonać dodatkową pracę, w godzinach nadliczbowych, polegającą na skopiowaniu każdego dokumentu z osobna ("[...]" stron dokumentów), jego analizie pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wyłączeniu danych osobowych poprzez zakreślenie tekstu obejmującego te dane (anonimizacja) oraz zeskanowaniu. Ponadto zużyty został papier i toner w celu wykonania kserokopii dla celów anonimizacji, co wykracza poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Wskazano, że potrzeba anonimizacji protokołów jest związana z okolicznością, że podczas posiedzeń Zarządu Powiatu omawiane są różne sprawy i często w protokole znajdują się dane osobowe, objęte ochroną na podstawie odrębnych ustaw, a w związku z tym pracownik nie mógł udostępnić informacji bez przeglądania ich treści. Podniesiono, że udostępnienie informacji w postaci kilku stron dokumentów jest możliwe w trakcie pełnienia obowiązków pracowniczych, ale inną sytuacją jest wykonanie pracy nad kilkusetstronicowym dokumentem. Praca ta była wykonywana po godzinach, co wygenerowało koszty w postaci wynagrodzenia za godziny nadliczbowe. Podano, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania jednostki. Co do wskazywanego przez skarżącego sposobu anonimizacji dokumentów za pośrednictwem komputera wyjaśniono, że to nie skarżący organizuje pracę organu i to nie skarżący posiada wiedzę na temat środków technicznych, jakimi dysponuje organ. Podano, że organ ustalił dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej z uwzględnieniem faktycznie poniesionych kosztów. Wskazano, że koszt godziny pracy pracownika, któremu powierzono wykonanie anonimizacji i skanowania "[...]" stron dokumentów, w godzinach nadliczbowych wynosi "[...]" zł; na zanonimizowanie i zeskanowanie 1 strony dokumentu pracownik potrzebuje ok 5 min; dodatkowo 1 arkusz papieru kosztuje "[...]" zł ("[...]" zł za 1 ryzę papieru - 500 arkuszy); "[...]" zł koszt kserokopii 1 arkusza (na podstawie ceny jednego tonera "[...]" zł, który wystarcza na wydruk 3000 stron). W oparciu o powyższe wyliczenia została ustalona wysokość opłaty przysługująca od skarżącego. Podano, że skarżący jest tylko jedną z wielu osób domagających się dostępu do informacji publicznej; miesięcznie organ otrzymuje kilkanaście wniosków, które są realizowane przez pracowników w godzinach nadliczbowych, dlatego też ponoszone dodatkowe koszty udostępnienia informacji są istotne dla organu. Wskazano, że organ informuje o wysokości opłaty w terminie 14 dni od złożenia wniosku, co ma umożliwić wnioskodawcy samodzielne podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji lub o rezygnacji ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji i wyborze sposobu, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Skarżący został poinformowany o kosztach związanych z przekształceniem informacji. Jednak nie zrezygnował ze wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji i nie wybrał sposobu, z którym nie wiążą się opłaty (np. osobista wizyta w urzędzie). Podkreślono przy tym, że dostęp do dokumentów zawierających informacje publiczne może polegać na ich okazaniu, co nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi kosztami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowe, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Czynność ta może być określona przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem jednostronny, autorytatywny, zmaterializowany wynik względnie niesformalizowanego działania administracji publicznej, zaadresowany do zindywidualizowanego podmiotu "administrowanego" usytuowanego na zewnątrz wobec administracji publicznej, dotyczący niewątpliwie uprawnienia wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Od takiej czynności przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1318/16; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013r., sygn. akt I OSK 2139/2013 – dostępne w Internecie). Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W związku z tym kwestionowane przez stronę skarżącą pismo Starosty K z dnia "[...]"r., informujące wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o jakiej jest mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Zostały przy tym spełnione przesłanki formalne do jej zaskarżenia, gdyż przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Przystępując do kontroli wskazanej czynności organu administracyjnego pod kątem kryterium legalności, czyli zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Przy czym ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Podnieść przy tym należy, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 266/14, dostępny w Internecie). Aby jednak móc zasadnie żądać zwrotu kosztów udostępnienia informacji publicznej, podmiot do tego zobowiązany musi dokładnie wykazać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015r., II SA/Wa 1266/14, dostępne w Internecie). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ - dokonując ustalenia opłaty będącej zwrotem kosztów związanych z przygotowaniem informacji publicznej - podał zryczałtowany, a nie rzeczywisty koszt udostępnienia żądanej informacji. Przy czym ani w piśmie z "[...]"r., ani we wcześniejszym piśmie z "[...]"r. skierowanym do skarżącego organ w ogóle nie wskazał, na jakiej podstawie dokonał ustalenia stawki "[...]" zł za stronę żądanego dokumentu. Wprawdzie w aktach przesłanych Sądowi znajdują się wyliczenia organu, ale jak wynika z wyjaśnienia złożonego przez pełnomocnika organu podczas rozprawy przed tut. Sądem, nie zostały one przedstawione skarżącemu. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podał, że na ustaloną opłatę składają się koszty pracy pracownika przygotowującego dokumenty w godzinach nadliczbowych ("[...]" zł za godzinę pracy), koszty papieru ("[...]" zł za stronę) oraz koszty kserokopii ("[...]" zł za stronę). Wyjaśniono przy tym że czas potrzebny na przygotowanie jednego arkusza dokumentów to 5 min. Podnieść zatem należy, że powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej winno nie tylko zawierać wskazanie przyczyn powstania kosztów udzielenia informacji publicznej, ale i wyjaśnienie sposobu ustalenia ich wysokości. Ponadto zdaniem Sądu wyliczenia zawarte w odpowiedzi na skargę, powielające wyliczenia zawarte w aktach sprawy przekazanych Sądowi należy uznać za niespełniające przesłanki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie zindywidualizował bowiem w wystarczającym stopniu opłaty za przygotowanie informacji publicznej do udostępnienia. Koszt ten ustalono jako iloczyn wartości godziny pracy pracownika organu, czasu przygotowania jednej strony udostępnianych dokumentów oraz ich ilości, a także koszt zużytego papieru oraz tonera. Przy czym określając wartość godziny pracy pracownika organ przyjął za podstawę średnie wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w organie oraz szacunkowy czas poświęcony przez pracownika na przygotowanie 1 strony dokumentu. Należy podkreślić, że opłata za udostępnienie dokumentów wynikać musi z realnie poniesionych przez organ dodatkowych kosztów, a nie z przyjęcia jakiegokolwiek ryczałtowego sposobu jej ustalenia. Tym samym organ musi wskazać nie tylko wynagrodzenie pracownika faktycznie oddelegowanego do przygotowania informacji, ale także ustalić opłatę w oparciu o czas rzeczywiście poświęcony na przygotowanie informacji do udostępnienia, a nie na podstawie z góry przyjętego przelicznika. Podnieść także należy, że w niniejszej sprawie okoliczność poniesienia przez organ dodatkowych kosztów nie została w żaden sposób udokumentowana, gdyż nie przedstawiono żadnej dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności, zawartej z konkretnym, imiennie wskazanym pracownikiem, nie przedłożono odpowiedniej karty pracy, ani dowodu wypłaty takiego dodatkowego wynagrodzenia, a w końcu nie wykazano konieczności wykonania tych czynności poza normalnym czasem pracy pracownika. Zwrócić przy tym należy uwagę, że czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu. O ile jednak w konkretnym przypadku zachodzi konieczność pracy w godzinach nadliczbowych, co może to uzasadniać naliczenie opłaty, to organ musi wykazać, że przygotowanie informacji wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że żądane w piśmie z dnia "[...]"r. koszty udostępnienia informacji publicznej zostały wyliczone niezgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną w stosunku do skarżącego i dlatego należało stwierdzić jej bezskuteczność. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).