II SAB/Rz 32/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny organowi; IV. oddala wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej; V. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.K. jest bezczynność A Spółka z o.o. w [...], dalej "Spółka" w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r. A.K. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej żądając: 1. udzielenia odpowiedzi na pytanie: ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2. udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce czy tez kontrolę biletów realizuję podmiot zewnętrzny? O ile jest o podmiot zewnętrzny zwrócił się o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów ryczał itd.), przy czym wnioskodawca nie żądał podawania konkretnych kwot, w sytuacji gdy umowę na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, zwrócił się, aby informacje dotyczyły każdego z nich. 3. przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli stosowanych jest kilka wzorów zażądał przesłania każdego z nich. Pismem z dnia 1 października 2013 r. skarżący ponowił wniosek pod rygorem skierowania skargi na bezczynność do WSA w Rzeszowie. W odpowiedzi na pismem z 4 października 2013 r. Spółka Wyjaśniła skarżącemu, że nie jest zainteresowana współpracą z jego firmą w zakresie kontroli biletów. W skardze na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która wpłynęła do siedziby Spółki w dniu 3 lutego 2017 r. a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 8 maja 2017 r. A.K. zażądał: 1) uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), 3) zakreślenia organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z2016r. poz. 1764, dalej "u.d.i.p."), 4) uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 6) rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym), 7) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomimo upływu blisko 4 lat od złożenia wniosku i podjętych prób ponaglenia spółki, do chwili wniesienia skargi Spółka nie udostępniła wnioskowanych informacji publicznych ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej. Uzasadnia to zarzut bezczynności. W ocenie skarżącego Spółka jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór Identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie t stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust 1 u.d.i.p., co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonej problematyce. Czasokres bezczynności i brak reakcji na korespondencje skarżącego pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. Zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej z uwagi na brak podmiotowości Spółki w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udostępniania informacji publicznej. Wyjaśniła, że nie wykonuje zadań publicznych zleconych na podstawie wyraźnego upoważnienia władzy publicznej dotyczącego np. przewozu osób. W tym zakresie nie jest więc podmiotem zobowiązanym do udzielania zawnioskowanych informacji. Spółka prowadzi jedynie działalność we własnym imieniu i na własny rachunek i pozostaje poza zakresem podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji będących przedmiotem wniosku skarżącego. Spółka ponadto jest zobowiązana do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., a zagadnienia zawarte we wniosku skarżącego takową stanowią, zaś ich udzielenie naraziłoby Spółkę na ujawnienie informacji istotnych z punktu widzenia działalności operacyjnej Spółki. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. A Sp. z o.o., będąca adresatem wniosku o udostępnieni informacji publicznej nie jest w żadnym zakresie przewoźnikiem autobusowym wykonującym przewozy pasażerskie w ramach transportu drogowego. Co więcej Spółka nie wykonuje również przewozów pasażerskich na podstawie odrębnych umów cywilnoprawnych w zakresie publicznego transportu drogowego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a co za tym idzie Spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższego uznać należy, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2013 r. dotyczące organizowania kontroli biletów nie są związane z realizacją zadań publicznych i jako takie nie posiadają przymiotu informacji publicznej, gdyż wszelkiego rodzaju kontrole biletów są wewnętrzną decyzją spółki i nie są objęte jakimikolwiek przepisami dotyczącymi działalności publicznoprawnej Spółki. Spółka nie jest podmiotem działającym w rygorach prawa administracyjnego, gdyż jako spółka prawa handlowego wykonuje swoje zadania w oparciu o kodeks spółek handlowych. Tym samym nie może wydawać decyzji w rozumieniu prawa administracyjnego, które wymagane są do wydania decyzji odmownej lub decyzji przekazującej informacje publicznoprawne. Dodatkowo spółka nie jest uprawnionym Organem administracyjnym, który mógłby działać w postępowaniu administracyjnym jako organ przekazujący skargi na bezczynność organu administracyjnego. Pismo skierowane do Spółki A z siedzibą w L. zostało potraktowane jako informacja o złożeniu przez skarżącego pisma do WSA w Rzeszowie. W piśmie z dnia 15 maja 2017 r. A.K. nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, jakoby nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spółka wykonuje bowiem zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego i dysponuje majątkiem publicznym w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową. Przesłanki te świadczą o zasadności skargi na bezczynność organu. Absurdalne jest tłumaczenie, iż skarga została potraktowana jako informacja o złożeniu jej bezpośrednio do WSA w Rzeszowie, skoro w nagłówku skargi wyraźnie (wytłuszczonym drukiem) wskazano jako adresata WSA w Rzeszowie za pośrednictwem A w L. Jest oczywistym, że pośrednictwo polega na tym, iż Spółka ma przekazać skargę do WSA, a nie poinformować [...] że skargę wniesiono do WSA bezpośrednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, albowiem okazała się częściowo zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz\powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione Wątpliwości adresata odpowiedź! co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi ha jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do Ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. i. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji - art. 4 ust. 3 u.d.i.p.. Sąd po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, iż A Sp. z o.o. jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobligowanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej. Wymaga zaznaczenia, iż w odpowiedzi na wezwanie WSA Spółka w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. wyjaśniła, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym a ponadto, że zawarła z Samorządem Województwa [...] umowę o przekazywaniu przed ten samorząd dopłat do przewozów finansowanych z budżetu państwa. W myśl powołanego wyżej przepisu u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest w szczególności jednostka organizacyjna, która wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wyjaśnić przyjdzie, że choć Spółka jest przedsiębiorcą bez majątkowego udziału Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, to jako podmiot administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wykonuje zadania publiczne z zakresu transportu publicznego, a co więcej jak sama przyznaje dysponuje także majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych. Te cechy aktywności Spółki wpisują się w zakres normy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Takie też stanowisko obecnie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czego przykładem są w szczególności poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziane w wyrokach: z 17 października 2013 r., OSK 952/13; z 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 (wszystkie opubl. w CBOSA). Również ocena pytań skierowanych do Spółki nakazywała uznać zasadność twierdzeń strony skarżącej o bezczynności tego podmiotu w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Otóż z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wskazany przepis wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych (informacja odnosi się do faktów) za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Skierowane przez Skarżącego do Spółki pytania dotyczą sprawy sposobu organizacji kontrolowania ponoszenia odpłatności za przejazd autobusami, a więc tego obszaru działalności przedsiębiorstwa, która ma ścisły związek z uzyskiwanymi dopłatami z budżetu samorządu województwa. Dlatego należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego informacje o : 1) liczbie osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez Spółkę, 2) zatrudnienia kontrolerów, 3) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, jako że dotyczą procesu organizowania kontroli biletów w ramach przewozów organizowanych przez Spółkę, to w konsekwencji posiadają też przymiot informacji publicznej. Nie można jednak pominąć, że zadanie udostępnienia informacji publicznej podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Otóż według przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sytuacji uznania przez Spółkę, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, Jej organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Na obecnym etapie rozpoznawania skargi nie można też wykluczyć, iż informacje publiczne jakich żąda skarżący są informacjami przetworzonymi, do których winien mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponieważ skarżący nie uzyskał informacji publicznej objętej Jego wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r., a ponadto nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, to należało uznać, że A Sp. z o.o. pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona przez Sąd bezczynność Spółki nie przyjmuje jednak postaci kwalifikowanej. Nie można pominąć, iż brak realizacji wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, wynikał z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., nie zaś z celowego i świadomego działania Organów Spółki. Dlatego nie można uznać, że Spółka dopuściła się rażącego naruszenia prawa. 2 powyższych względów Sąd nie stwierdził także podstaw wystąpienia przesłanek do wymierzenia Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak również nie zasądził na rzecz skarżącego określnej sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozpatrując opisany wniosek o dostęp, Spółka będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane w u.d.i.p. w terminie określonym w sentencji wydanego wyroku. ----------------------- Sygn. akt ii SAB/Rz 32/17 Sygn. akt i! SAB/Rz 32/17 8 Sygn. akt ff SAB/Rz 32/17 1