II GZ 460/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 344/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 30 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 344/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił A. C. wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 r. (80.042,66 zł) i 2011 r. (170.917,78 zł). WSA stwierdził, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie postępowania sądowoadministracyjnego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca do wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przedłożyła wydruki wpływów i wydatków dot. szkół prowadzonych przez nią w R., jak również umowy ratalne wskazujące na fakt zadłużenia wobec ZUS. Dokumenty te Sąd uznał za niewystarczające do oceny rzeczywistego stanu finansowego i majątkowego A. C.. W konsekwencji WSA nie mógł ocenić wpływu wykonania decyzji na powyższą sytuację majątkową. W ocenie WSA również z akt sprawy nie wynikają okoliczności pozwalające na udzielenie stronie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego odmówienia wstrzymania wykonania decyzji SKO w Katowicach z [...] grudnia 2016 r. Skarżąca podniosła, że łączna kwota orzeczona do zwrotu wynikająca z decyzji Prezydenta Miasta R. wynosi 706.067,70 zł, a odsetki od niej wynoszą 436.053,00 zł. Zapłata kwoty 1.142.132,30 zł spowoduje niemożność dalszego prowadzenia działalności oświatowej i konieczność zamknięcia szkół na terenie całego kraju. Strona powołała się na przedstawione we wniosku dysproporcje w kwocie otrzymywanych w ostatnim czasie dotacji z budżetu miasta R. z kwotami stanowiącymi wydatki bieżące szkół. A. C. powołała się na okoliczność, że przeciwko niej toczą się również inne postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Stwierdziła, że w niektórych z postępowań, o niższej wartości przedmiotu zaskarżenia, Sąd I instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Strony stwierdziła, że jeżeli Sąd I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia uwzględniłby materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, to ponad wszelką wątpliwość doszedłby do wniosku, że skarżącej należy udzielić ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem wnioskodawczyni ani art. 61 § 3 p.p.s.a. ani inne przepisy tej ustawy nie wskazują, że to na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To na sądzie, który działa z urzędu, spoczywa obowiązek ustalenia, czy zachodzą podstawy zastosowania tej instytucji. A. C. podkreśliła, że art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wiąże wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek z osobą skarżącego. W tym kontekście ponownie skarżąca przytoczyła uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że odmowa zastosowania tej instytucji spowoduje zakończenie prowadzenia szkoły przez skarżącą, co pozbawi słuchaczy szkoły możliwości pobierania nauki. Ponadto, w ocenie skarżącej wszczęcie egzekucji wiąże się z bezpowrotną utratą części wyegzekwowanych kwot, na które składa się opłata manipulacyjna i opłata za czynności egzekucyjne. Strona podniosła, że egzekucja należności wynikających z zaskarżonej decyzji została już wszczęta, a same koszty egzekucyjne wynoszą 53.307,90 zł. W załączeniu do zażalenia skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające jej sytuację finansową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być naprawiona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji musi zagrażać skarżącej, co oznacza, że nie może stanowić przesłanki uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (Ibidem, s. 380). Jak wynika z ugruntowanego i jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny to na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zażalenie A. C. pod kątem powyższych przepisów, uznał, że postanowienie Sądu I instancji jest prawidłowe z następujących powodów. Po pierwsze, jak słusznie stwierdził WSA w Gliwicach, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentacji pozwalającej na jego uwzględnienie. A. C. nie przedstawiła bowiem w sposób zupełny sytuacji, w jakiej się znajduje, w tym przede wszystkim kondycji finansowej prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa (szkoły). Niewystarczające do jej ustalenia jest bowiem załączenie do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zestawienie dotacji i kosztów, a także kopii umów zawartych z organem rentowym o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Pomimo bowiem przedstawienia powyższych dokumentów, nie jest jasne, jakimi środkami skarżąca dysponuje, a w konsekwencji jakie będą skutki wykonania zaskarżonej decyzji. Takie działanie wnioskodawczyni powoduje, że Sąd nie miał podstaw do ustalenia jej pełnej sytuacji majątkowej i oceny, czy wykonanie decyzji o ustaleniu kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem może wyrządzić stronie znaczną szkodę bądź spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd nie miał również możliwości stwierdzenia, czy egzekucja administracyjna kwoty określonej w zaskarżonej decyzji została wszczęta, ponieważ na poparcie tej informacji nie załączono żadnych dokumentów na etapie postępowania przed WSA. Wobec powyższego również okoliczność, że odzyskanie opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne nie mogła wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku. Skoro bowiem nie została wykazana sytuacja majątkowa, to Sąd nie mógł ocenić wpływu wykonania decyzji, w tym skutków postępowania egzekucyjnego, na stan majątkowy spółki. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie i doktrynie, że możliwe jest uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej wtedy, gdy przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. będą odnosiły się do skarżącej, a nie osób trzecich. Z tego powodu za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w zażaleniu, że ewentualne zakończenie prowadzenia szkoły przez skarżącą spowoduje szkodę u słuchaczy, w postaci pozbawienia ich możliwości pobierania nauki. Zdaniem NSA również, na ocenę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie ma wpływu podnoszona w zażaleniu okoliczność, że w innych sprawach skarżącej, toczących się przed WSA w Gliwicach, została udzielona ochrona tymczasowa. Należy bowiem stwierdzić, że każda sprawa jest indywidualna, a postanowienie o wstrzymaniu albo odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd podejmuje po gruntownym przeanalizowaniu złożonego wniosku i dołączonych do niego dokumentów. NSA nie ma możliwości zbadania postanowień wydanych w innych sprawach, a kontrolując zaskarżone postanowienie uznał, że jest ono zgodne z prawem. Podkreślenia końcowo wymaga, że przedstawione przez A. C. na etapie zażaleniowym dokumenty nie mogły zostać uwzględnione. Z zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego wynika bowiem, że NSA może jedynie kontrolować zgodność z prawem orzeczenia Sądu I instancji. Skoro zaś WSA w Gliwicach przy wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie miał możliwości dokonania kontroli tych przepisów, to nie mogły one także stanowić przedmiotu badania na etapie rozpoznania zażalenia od tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.