II OSK 3088/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 238/17 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy drogi gminnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 238/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy drogi gminnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. O., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenie, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, iż wykonanie przez inwestora robót budowlanych na drodze gminnej klasy L nr [...] w miejscowości N. [...] z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyte pierwotnie, prowadzące do zmiany parametrów użytkowych i technicznych drogi w tym zwłaszcza zmiany szerokości pasów ruchu, stanowiło remont drogi, w sytuacji, gdy roboty te nie spełniały warunków uznania ich za remont, bowiem nie miały na celu przywrócenia stanu pierwotnego drogi; - art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwą, wykładnię i przyjęcie, iż definicja remontu drogi obejmuje także sytuację wykonania robót budowlanych na istniejącej drodze przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, podczas gdy za remont uznawać należy wyłącznie roboty budowlane z użyciem wyrobów budowlanych innych niż zastosowane w stanie pierwotnym, gdy użycie tych materiałów powoduje przywrócenie stanu pierwotnego drogi, w tym także przywrócenie jej pierwotnych parametrów technicznych i eksploatacyjnych, zaś wszelkie roboty powodujące podwyższenie parametrów technicznych lub eksploatacyjnych drogi, niezależnie od rodzaju użytych materiałów uznać należy za przebudowę (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych), w tym zwłaszcza roboty polegające na położeniu warstwy asfaltowej na istniejącej uprzednio drodze gruntowej/żwirowej/piaskowej; - art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przy wykonaniu robót budowlanych zastosowano wyroby budowlane inne niż użyte pierwotnie, co doprowadziło do podwyższenia parametrów technicznych drogi i pogorszenia jej parametrów użytkowych, poprzez zawężenie pasa ruchu, a zatem roboty te uznać należało za przebudowę drogi, nie zaś remont, w konsekwencji powyższego również niewłaściwe niezastosowanie przepisów § 15 ust 1 pkt 5 w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124); 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 i art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi G. S. [...] i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji odpowiadała prawu, zaś Sąd I instancji dokonując oceny jej legalności wykroczył poza ramy kontroli sprawowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i dokonał własnych (odmiennych niż organ odwoławczy) ustaleń stanu faktycznego w zakresie szerokości jezdni przed wykonaniem przebudowy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, bowiem weryfikacji przez Sąd podlega wyłącznie zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji I i II instancji zaś Sąd dokonując tej weryfikacji nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych; - art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie sprzeczności przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy z aktami sprawy przedstawionymi przez organy administracji publicznej, polegającym na przyjęciu w zaskarżonym orzeczeniu, iż wykonanie nowej nawierzchni nie spowodowało zawężenia szerokości pasów ruchu na drodze gminnej Nr [...], a w konsekwencji także zmiany parametrów eksploatacyjnych tejże drogi, co uzasadniałoby zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy drogi w sytuacji gdy, fakt zawężenia pasów ruchu w porównaniu z jego stanem pierwotnym (z szerokości 6 m do szerokości 4 m) został ustalony w toku oględzin przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia 28 grudnia 2016 r., co odnotowano w protokole oględzin (k. 17-17v. akt II instancji [...]) jak również fakt zasypania ziemią części utwardzenia przedmiotowej drogi uwidoczniono w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin (k. 8-13 akt II instancji [...]); - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 i 141 § 4 zd. 2 w z w. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do postępowania przed organem I instancji, tj. niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia konieczności wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami dokonanymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a postępowaniu odwoławczym w zakresie szerokości nawierzchni betonowej (szerokości pasa ruchu) istniejącej przed realizacją robót na drodze gminnej Nr [...] w miejscowości N. [...]; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przyczyn dla których Sąd, w zakresie kontroli prawidłowości ustalenia pierwotnej szerokości pasów ruchu na drodze gminnej Nr [...], posłużył się jedynie częścią dokumentacji w aktach sprawy (protokołem oględzin z dnia 15 września 2016 r. - k. 13-13v akt I instancji [...] oraz fotografią k. 14 akt II instancji [...]), zaś nie uwzględnił pozostałej dokumentacji (zwłaszcza protokołu oględzin z dnia 28 grudnia 2016 r. - k. 17-17v. akt II instancji [...] oraz dalszej dokumentacji fotograficznej - k. 8-13 akt II instancji [...]), co uniemożliwia całkowicie prześledzenie wnioskowania Sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji I i II instancji postępowania dowodowego oraz oceny zgromadzonych dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że stan faktyczny w zakresie pierwotnej szerokości pasów ruchu na drodze gminnej nr [...] w miejscowości N. [...] na odcinku od drogi powiatowej do wjazdu na posesję wnoszącego skargę kasacyjną został ustalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmiennie niż przez organ odwoławczy w postępowaniu prowadzonym na skutek odwołania T. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powziąwszy wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia przedstawiciela [...] pana T. W., złożonego w toku oględzin prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia 15 września 2016 r., odnośnie szerokości jezdni przed wykonaniem robót, przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe i w toku oględzin dnia 28 grudnia 2016 r. ustalił, iż szerokość drogi utwardzonej na odcinku od drogi powiatowej do wjazdu na posesję T. O. (ok. 120 m) wynosiła wcześniej 6 m. Ustalenia dokonano po wykonaniu wykopów, które zostały następnie przedstawione na załączonej do protokołu oględzin dokumentacji fotograficznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym orzeczeniu dokonał własnych ustaleń faktycznych w zakresie szerokości jezdni przed wykonaniem przebudowy w oparciu o jedynie część dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Całkowicie pominął on ustalenia dokonane bezpośrednio przez organ odwoławczy w toku oględzin. Dokonał wybiórczej analizy akt sprawy opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na dokumentach potwierdzających tezę, iż wykonanie nowej nawierzchni nie spowodowało zawężenia szerokości pasów ruchu na drodze gminnej Nr [...], a w konsekwencji także zmiany parametrów eksploatacyjnych tejże drogi, co uzasadniałoby zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy drogi. Bezspornym pozostaje, iż fakt zawężenia pasów ruchu w porównaniu z jego stanem pierwotnym (z szerokości 6 m do szerokości 4 m) został ustalony w toku oględzin przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] grudnia 2016 r., co odnotowano w protokole oględzin (k. 17-17v. akt II instancji [...]) jak również fakt zasypania ziemią części utwardzenia przedmiotowej drogi, co uwidoczniono w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin (k. 8-13 akt II instancji [...]). W ocenie także wnoszącego skargę kasacyjną, wykonanie na drodze gminnej, stanowiącej częściowo drogę betonową (na długości ok. 120 m) zaś w pozostałej części drogę gruntową, żwirową oraz piaskową, robót polegających na położeniu na całej jej długości nawierzchni asfaltowej bez zmiany szerokości pasa drogowego, wobec polepszenia parametrów technicznych drogi w porównaniu do jej stanu pierwotnego z uwagi na użycie materiałów innych niż użyte pierwotnie, zapewniających podwyższenie m.in. nośności przedmiotowej drogi zakwalifikowane winno być jako "przebudowa" nie zaś jako remont. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazuje, że Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu dokonał własnych ustaleń faktycznych w zakresie szerokości jezdni przez wykonaniem przebudowy w oparciu o jedynie część dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Całkowicie pominął on ustalenia dokonane bezpośrednio przez organ odwoławczy w toku oględzin. Dalej, także podnosi, że dokonał wybiórczej analizy akt spraw, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na dokumentach potwierdzających tezę, że wykonanie nowej nawierzchni nie spowodowało zawężenia szerokości pasów ruchu na drodze gminnej. Zarzuca również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano przyczyn, dla których Sąd I instancji posłużył się jedynie częścią dokumentacji, a nie uwzględnił pozostałej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w gruncie rzeczy wnoszący skargę kasacyjną zmierza do podważenia przyjętej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Tej oceny, nie może zaś skutecznie zakwestionować w ramach podniesionych zarzutów naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 135 i 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Skoro skarżący kasacyjnie próbuje wykazać, że błędnie w sprawie ustalono stan faktyczny sprawy, to powinien powiązać naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak się jednakże nie stało. Zauważyć także można pewną niekonsekwencję w argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną. Z jednej strony wskazuje, że Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, z drugiej natomiast, że Sąd I instancji oparł się jedynie na części zgromadzonej dokumentacji. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi o tym, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi bądź uwzględnienia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; Lex nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Ponadto, podkreślić należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepis wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie skarżący kasacyjnie łączy "niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia konieczności wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami dokonanymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a postępowaniu odwoławczym", z naruszeniem art. 135 p.p.s.a. Ww. przepis stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższego wynika nic innego niż obowiązek sądu zastosowania dyspozycji tego przepisu w sytuacji ustalenia, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje natomiast na konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, a tylko w takiej ewentualnie sytuacji, zasadne byłoby powoływanie się na naruszenie przepis art. 135 p.p.s.a. "Niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia konieczności wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami dokonanymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a postępowaniu odwoławczym" nie stanowi również o naruszeniu art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania są z reguły konsekwencją oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki. W niniejszym przypadku niewątpliwie Sąd I instancji dokonał takiej oceny, jest ona zrozumiała, a organ odwoławczy bez żadnych trudności będzie w stanie ją uwzględnić i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, jak przyjmuje wnoszący skargę kasacyjną, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Nadto, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, przez pryzmat znajdującego się w aktach sprawy materiały dowodowego, zebranego zarówno w toku postępowania przez organem I instancji, jak i organem odwoławczym. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie wyjaśnił w sposób szczegółowy swojego stanowiska, tak jakby sobie tego wnoszący skargę kasacyjną życzył, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu. Jak wyżej wskazano, mimo wadliwej konstrukcji zarzutów, wnoszący skargę kasacyjną w istocie zmierza do podważenia przyjętej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Świadczy, o tym wskazanie w podstawach kasacyjnych przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które w jego ocenie zostały naruszone. Mając zaś na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, tj. rozpoznać skargę kasacyjną w kontekście konkretnego wskazanego w niej przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie przyjął Sąd wojewódzki, że wykonanie nowej nawierzchni nie spowodowało zawężenia drogi w stosunku do stanu poprzedniego. Jest to widoczne na zdjęciach dołączonych do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 15 września 2016 r., jak i na dokumentacji zdjęciowej zamieszczonej w aktach organu odwoławczego (zwłaszcza na kopii fotografii na karcie 14). Organ odwoławczy w swoich ustaleniach błędnie utożsamia pas drogowy (szerokości 6 metrów) z jezdnią (szerokości 4 metrów). Wbrew twierdzeniom zatem wnoszącego skargę kasacyjną nie mógł zostać bezspornie ustalony w toku oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy fakt zawężenia pasów ruchu z szerokości 6 m do szerokości 4 metrów. Skarga kasacyjna nie zawiera także argumentacji na potwierdzenie powyższego, tj. argumentacji na podważenie, że roboty budowlane zostały wykonane na obiekcie o zastanych parametrach. Za niesłuszne uznać też należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisami przez remont - drogi należy rozumieć wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym; - należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wskazał Sąd I instancji, na drodze nr [...] L została wykonana warstwa asfaltowa wyrównawcza - 4 cm na istniejącej nawierzchni asfaltowej, zaś pod warstwą asfaltową wyrównawczą wykonano naprawę podbudowy drogi tłuczniem (przed podjęciem robót budowlanych była to droga częściowo betonowa, a częściowo żwirowa i piaskowa z dodatkiem kruszywa). Zgodzić się należy zatem z poglądem, że nastąpiło przywrócenie pierwotnego stanu drogi przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Przez zmianę nawierzchni drogi należy rozumieć zmianę wpływającą na poprawę jakości drogi w szczególności np. z szutrowej na asfaltową albo z gruntowej na brukową lub asfaltową, a zatem przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Eksploatacja drogi powoduje, że utwardzone warstwy drogi ulegają naturalnej degradacji, stąd zastępuje się bądź uzupełnia zniszczone warstwy nowymi, doskonalszymi materiałami. Oznacza to, że zmiana zniszczonej utwardzonej nawierzchni na nową nawierzchnię asfaltową wpisuje się w definicję remontu drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób jest przyjąć, że w wyniku położenia warstwy asfaltowej na śladzie drogi utwardzonej, nastąpiło takie podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, że roboty budowlane w tym zakresie można byłoby uznać za przebudowę. Podwyższenie parametrów nastąpiłoby, gdyby roboty budowlane dotyczyły także obszaru pasa drogowego w jego granicach (np. wykonanie poboczy, chodnika, oświetlenia, odwodnienia). Tym samym także zarzut naruszenia art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przejawiający się w ich niezastosowaniu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.