II SA/Ol 395/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Dyrektora Domu Pomocy Społecznej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wygaszenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 września 2016 r. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]", wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 18 lipca 2016 r. decyzji z dnia "[...]" o skierowaniu do domu pomocy społecznej S. H. oraz z dnia 8 czerwca 2015 r. o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej S. H. Wskazał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 25 października 2016 r. Kolegium zwróciło się do Dyrektor Domu Pomocy Społecznej o podanie czy wskazane powyżej pismo stanowi wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek czy z urzędu. W dniu 7 listopada 2016 r. do Kolegium wpłynęło wyjaśnienie, z którego wynika, że pismo z dnia 26 września 2016 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "na wniosek". Wyjaśniono, że wnioskodawca jest powiatową jednostką organizacyjną, "wywodzącą swój interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 1 i 3, 62 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że w związku z faktem, iż treść wniosku z 26 września 2016 r. wysoce uprawdopodabnia zajście wskazanych w nim przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., to w konsekwencji uzasadnia wadliwość decyzji. Postanowieniem (omyłkowo nazwanym decyzją) znak: "[...]" z dnia "[...]" Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z "[...]", z uwagi na brak przymiotu strony Domu Pomocy Społecznej, reprezentowanego przez Dyrektora. Od niniejszego postanowienia Dyrektor Domu Pomocy Społecznej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono w pierwszej kolejności, że kwestionowane orzeczenie narusza także art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym orzeczenie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania winno zapaść w formie postanowienia, nie zaś decyzji. W następnej kolejności zauważono, że w treści pisma wnioskodawcy z dnia 4 listopada 2016 r. wskazał on, iż niezależnie od legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku, ze względu na ewidentne naruszenie prawa przez skarżoną decyzję, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" powinno zostać wszczęte z urzędu. Do tego twierdzenia wnioskodawcy Kolegium nie odniosło się w ogóle w uzasadnieniu orzeczenia, co skutkuje jego niekompletnością i stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. Wnioskodawca nie zgodził się poglądem organu, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 października 2016 r. wnioskodawca wskazał wyraźnie podstawę prawną swojego interesu prawnego. Co więcej, ze względu na skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy, nie sposób na początkowym, wstępnym etapie postępowania stwierdzić w sposób jednoznaczny i oczywisty brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. W pierwszej kolejności organ powinien był zatem wszcząć postępowanie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Dopiero po dokonaniu takich czynności, w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u wnioskodawcy, powinien zakończyć postępowanie. W dalszej części uzasadnienia, powołując się na orzecznictwo sądowoadrninistracyjne, stwierdzono, że niewątpliwym jest fakt posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wygaszającej decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję o odpłatności za pobyt w DPS. Można nawet stwierdzić, że wbrew poglądowi Kolegium, DPS przysługuje status strony nawet w postępowaniu o wydanie decyzji kierującej i decyzji o odpłatności. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]". W ocenie Kolegium brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania jest oczywiste, nie budzi wątpliwości i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Kolegium, Dom Pomocy Społecznej reprezentowany przez Dyrektora, posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu wymienionej powyżej decyzji. Fakt ten nie budzi wątpliwości. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosło, że art. 59 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje jaki organ i w stosunku do kogo może wydać decyzję o umieszczeniu i ustaleniu odpłatności. Kolegium wyjaśniło, że z treści wskazanego przepisu nie da się wywieść interesu prawnego domu pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie. Dom pomocy społecznej jest podmiotem realizującym treść decyzji, a nie jej stroną, zatem nie ma legitymacji czynnej by wystąpić w postępowaniu w charakterze strony. Skargę na ww. postanowienie wywiódł Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 a § 1 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, - art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę ich zastosowania, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa z zw. z art. 144 kpa poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie. 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 1 i 3, 62 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. 2016 póz. 930) poprzez ich błędną wykładnię. W ocenie skarżącego, wydając zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające, organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, w sytuacji, w której skarżący wskazał we wniosku podstawę prawną swego żądania oraz uzasadnił skąd wywodzi swój interes prawny. W takiej sytuacji organ powinien był przyjąć sprawę do merytorycznego rozpoznania i dopiero w jego następstwie stwierdzić interes prawny skarżącego bądź jego brak. Tymczasem w niniejszej sprawie w odpowiedzi na wezwanie SKO z dnia 25 października 2016r. skarżący podał wyraźnie podstawę prawną swojego interesu prawnego. Wskazano ją także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w dniu 19 stycznia 2017r. Poza tym, ze względu na skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy, nie sposób na początkowym, wstępnym etapie postępowania, stwierdzić w sposób jednoznaczny i oczywisty brak interesu prawnego po stronie skarżącego. W oparciu o powyższe, rozstrzygnięcia SKO należy uznać za nieprawidłowe. W pierwszej kolejności bowiem organ powinien był wszcząć postępowanie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Dopiero po dokonaniu takich czynności, w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u skarżącego, powinien zakończyć postępowanie. Wskazano w skardze, że nawet gdyby przyjąć, iż roszczenie DPS o zapłatę wskazanych w decyzji ustalającej kwot ma charakter cywilnoprawny, to NSA wielokrotnie w swych orzeczeniach dopuszczał możliwość wywodzenia administracyjnego interesu prawnego z norm materialnego prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławcze, którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", z uwagi na brak przymiotu strony - Domu Pomocy Społecznej, reprezentowanego przez Dyrektora. Decyzja z "[...]", którą skarżący chce wzruszyć, wygasza decyzję o skierowaniu S. H. do DPS oraz decyzję o odpłatności za pobyt w DPS S. H.. Decyzja o odpłatności ustala kwotę należności za pobyt w DPS oraz wartość przypadającą do zapłaty przez poszczególnych zobowiązanych, tj. pensjonariusza oraz Gminy A. Kolegium stanęło na stanowisko, że brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania jest oczywisty, nie budzi wątpliwości i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Kolegium, Dom Pomocy Społecznej A reprezentowany przez Dyrektora posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu wymienionej powyżej decyzji. W ocenie skarżącego zaś wskazał on wyraźnie podstawę prawną swojego interesu prawnego. Podano ją także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w dniu 19 stycznia 2017r. W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Podnieść należy również w kontekście niniejszej sprawy, że przepis art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r., poz. 930 j.t.) jednoznacznie wskazuje jaki organ i w stosunku do kogo może wydać decyzję o umieszczeniu i ustaleniu odpłatności. Stosownie do tego przepisu decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przepisy ust. 1-3 stosuje się do domów pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku regionalnego domu pomocy społecznej finansowanego z dochodów własnych samorządu województwa decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy, a decyzję o umieszczeniu i opłacie za pobyt wydaje marszałek województwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, przy czym art. 64 stosuje się odpowiednio. W przypadku regionalnego domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 56 pkt 7, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w regionalnym domu pomocy społecznej wydaje marszałek województwa. Decyzję o skierowaniu oraz o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 56 pkt 7, wydaje się na czas określony nie dłuższy niż 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia do 18 miesięcy w uzasadnionych przypadkach (art. 59 ust. 1-7 ustawy). W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że z treści wskazanego przepisu nie da się wywieść interesu prawnego domu pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie. Takie stanowisko jest też prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn.. akt II SA/Rz 815/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że art. 59 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje jaki organ i w stosunku do kogo może wydać decyzję o umieszczeniu i ustaleniu odpłatności. W ocenie Sądu z treści tego przepisu nie da się wywieść interesu prawnego domu pomocy społecznej w sprawie. Taka placówka pomocy jest podmiotem realizującym treść decyzji, a nie jej stroną, zatem nie ma legitymacji czynnej by wystąpić w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności. Podobnie w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn.. akt II SA/Sz 1319/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że Dyrektor DPS, wywodząc swój interes prawny, wskazał na obowiązek dochodzenia należnej odpłatności za pobyt mieszkanki, która została uszczuplona z powodu błędnego jej obliczenia przez organ. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku, w tej sytuacji można dostrzec jedynie występowanie interesu faktycznego w tym, aby umieszczeni w nim pensjonariusze lub gminy, które ich umieściły ponosiły wydatki związane z ich pobytem. Taki interes nie może być jednak podstawą prowadzenia postępowania odwoławczego, a w żadnym razie nie wynika on z decyzji organu I instancji, na podstawie której stwierdzono wygaśnięcie decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności z powyższego tytułu. Dom pomocy społecznej jest bowiem podmiotem realizującym treść ww. decyzji, a nie jej stroną, zatem nie ma legitymacji czynnej by wystąpić w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności. Natomiast w sytuacji wskazanej przez stronę skarżącą wszelkie różnice związane z poprawnością ustalenia odpłatności mogą być dochodzone w drodze powództwa cywilnego, a nie weryfikacji decyzji objętej skarżonym postępowaniem (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; https://cbois.nsa.gov.pl). Podobnie decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 1016/15.). Przyjąć więc należy, że Dom Pomocy Społecznej jest podmiotem realizującym treść decyzji, a nie jej stroną, tym samym nie ma legitymacji czynnej by wystąpić w postępowaniu w charakterze strony. W ocenie Sądu zatem z treści ww. przepisów nie da się wywieść interesu prawnego domu pomocy społecznej w tej sprawie. Taka placówka nie ma zatem legitymacji czynnej by wystąpić w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności. W sytuacji wskazanej przez stronę skarżącą można przyjąć, że wszelkie roszczenia związane ze wskazywaną przez skarżącego rezerwacją miejsca w DPS na rzecz S. H., mogłyby być ewentualnie dochodzone w drodze powództwa cywilnego. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia prawa przy podjęciu zaskarżonego postanowienia. Przeciwnie organ prawidłowo ocenił, że Dyrektor DPS nie posiada interesu prawnego, który legitymowałby go do skutecznego występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej S. H.. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.