I OSK 2683/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 82/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Prezydenta Miasta J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Stowarzyszenie [...] w W. (dalej: "Stowarzyszenie"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 82/17, którym oddalono skargę Stowarzyszenia na bezczynność Prezydenta Miasta J. (dalej: "Prezydent") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., wniesionym do Urzędu Miasta J., Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody oraz o podanie wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę ich przyznania. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent poinformował stronę, że w 2015 r. przyznał pracownikom Urzędu nagrody uznaniowe w wysokości od 200 zł brutto do 7000 zł brutto. Podał, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", informacje, o które Stowarzyszenie wnosi, dotyczące podania imienia i nazwiska osób, które otrzymały nagrody podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. W skardze na bezczynność organu Stowarzyszenie zarzuciło: - naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5c u.d.i.p. w zakresie, w jakim informacja o wynagrodzeniach i nagrodach jest informacją publiczną; - naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia całości informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w zakresie wskazanym we wniosku; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania odpowiedniej decyzji. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku podnosząc, że udzielenie informacji nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej, pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi niejasnej, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Stowarzyszenie we wniosku z [...] lutego 2016 r. wyraźnie zaznaczyło, że wnosi o udostępnienie informacji dotyczących pracowników samorządowych. Przez "pracownika samorządowego" należy rozumieć osobę pozostającą w stosunku pracy z jedną z jednostek wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902), z wyjątkiem tych pracowników, których status prawny regulują inne ustawy. Społeczeństwo ma prawo dowiedzieć się, za jakie osiągnięcia pracowników samorządowych zostały przyznane nagrody, pozwala to sprawdzać efektywność prac całego aparatu urzędniczego. Rozporządzanie środkami publicznymi ma charakter jawny, co potwierdza art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 60). Organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej, jednakże nie wydał decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Stowarzyszenie przywołało art. 16 u.d.i.p., który przewiduje zamknięty katalog sposobów zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, m.in. przez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie takiego działania i nieudzielenie informacji w pełnym zakresie świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie, stwierdził, że nagroda przyznawana pracownikom stanowi jeden z elementów wynagrodzenia, a informacja co do imion i nazwisk oraz wysokości nagrody przyznanej pracownikowi jest informacją podlegającą ochronie jako jego dobro osobiste i nie jest to informacja publiczna. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie podjęło żadnych czynności wymaganych przez przepisy art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." Dopiero w dniu [...] marca 2017 r. została złożona skarga na bezczynność z powołaniem się na wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. Wynika z tego, że skarżący nie dochował terminów przewidzianych w art. 53 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podniósł, że na gruncie u.d.i.p. w kwestii wynagrodzeń przyjmuje się, że jawne są wszelkie akty (rozstrzygnięcia) związane z osobami publicznymi, gdy dotyczą wysokości wynagrodzenia, zmiany ich uposażenia, przyznania premii, nagród jak również uzasadnienia w tym zakresie. W każdym przypadku informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego (osoby sprawującej funkcję w organach władzy publicznej) stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne i tym samym stanowi informację publiczną. Spośród osób, których wynagrodzenia są jawne, wyłączone są osoby, które pełnią czynności usługowe lub techniczne, a więc są zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Takie podejście do rozważanej kwestii wymaga od podmiotu uprawnionego precyzyjnego wniosku. Tymczasem żądanie skarżącego Stowarzyszenia dotyczyło "listy imion i nazwisk pracowników (...)" bez wyraźnego sprecyzowania, że chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne i pozostałe osoby, które takich funkcji nie pełnią. Taka precyzja jest tym bardziej wymagana, że ustawa nie przewiduje możliwości żądania przez zobowiązanego skonkretyzowania wniosku także poprzez stosowne odesłanie do przepisów K.p.a., gdyż tylko niektóre z nich mają zastosowanie w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej (np. art. 16 ustawy). Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wniosek nie obejmuje informacji publicznej. O tym, że pod pojęciem "pracownicy Urzędu" zobowiązany zasadnie rozumiał tylko pracowników nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne, przekonuje treść pisma organu z dnia 8 marca 2016 r., w którym podano że "stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy informacje, o które Państwo wnoszą dotyczące podania imienia i nazwiska osób, które otrzymały nagrody, podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych". Treść ta zaświadcza przy tym o istnieniu w nim konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej: podmiotu decyzyjnego – Prezydenta, strony –Stowarzyszenia, rozstrzygnięcia, podpisu osoby działającej z upoważnienia organu. Skoro przedmiotem skargi Stowarzyszenia była bezczynność zobowiązanego, której Sąd I instancji nie stwierdził, uznając, że wydał on stosowną decyzję, to nie mogła być ona kontrolowana przez Sąd w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP na skutek nieuzasadnionego ograniczenia przez Sąd I instancji prawa do informacji publicznej; - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie był nieprecyzyjny, a w sprawie doszło do prawidłowego jego załatwienia, pomimo niedoręczenia wnioskodawcy jakiejkolwiek decyzji administracyjnej; - art. 39 § 1 i art. 391 § 1 K.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja administracyjna "wydana przez ZWIK" została skutecznie doręczona stronie. Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi lub ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji był precyzyjny i odnosił się do wszystkich pracowników organu, przy czym bez znaczenia jest to, czy taki pracownik pełni funkcję publiczną, gdyż każda nagroda przyznawana takiemu pracownikowi stanowi wydatkowanie środków publicznych. Nawet gdyby uznać, że pismo stanowiące odpowiedź na wniosek stanowiło decyzję administracyjną, to nie zostało ono skutecznie doręczone, gdyż nie zostało opatrzone podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, a ponadto nie został spełniony żaden z warunków z art. 391 K.p.a. Na tę okoliczność przywołano liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należało zauważyć, że przedmiotem sprawy była skarga Stowarzyszenia na bezczynność organu, a nie skarga na decyzję administracyjną w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stąd też wywody Sądu I instancji dotyczące zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ w dniu [...] marca 2016 r. nie odnosiły się do zasadniczej materii sprawy. W orzecznictwie przyjmowało się dotychczas, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje zaś wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Ta ostatnia definicja zachowała swoją aktualność, ze względu na specyfikę spraw z zakresu informacji publicznej, w których przepisy K.p.a. stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, także po nowelizacji przepisu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w którym wprowadzono nową, ustawową definicję bezczynności organu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, zam. w ONSA z 1988 r., nr 1, poz. 13, także wyrok z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 358/17, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W rozpatrywanej sprawie zauważyć należało, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie zadane we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., które dotyczyło podania wysokości nagród jakie otrzymali poszczególni pracownicy samorządowi i osiągnięć w pracy zawodowej, które zadecydowały o ich przyznaniu, poprzestając na poinformowaniu o przedziałach kwotowych, w jakich mieściły się tego rodzaju nagrody oraz informując stronę, że dane dotyczące imion i nazwisk pracowników samorządowych podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. Nie zawarł zatem w udzielonej odpowiedzi prawidłowego odniesienia się do rzeczywistej treści wniosku, co może być poczytane za brak rozstrzygnięcia w sprawie, która była przedmiotem pytania Stowarzyszenia. Tego rodzaju uchybienie wyklucza możliwość uznania tej odpowiedzi za decyzję administracyjną. Wystosowanie takiego pisma nie oznacza także automatycznego zniwelowania stanu bezczynności, tak jak przyjmuje to Sąd Wojewódzki. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji wymijającej (por. P. Szustakiewicz: "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r., nr 6, s. 75). Podobnie wskazano w orzecznictwie, że "właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku [...] świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10, z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17 zam. w CBOSA). Na tym tle zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że doszło w sprawie do naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Tymczasem w sprawie Prezydent Miasta J. udostępnił inną informację publiczną o nagrodach (informację zbiorczą) niż była przedmiotem wniosku (informacja zindywidualizowana). W rezultacie organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o informację w zakresie dotyczącym wysokości przyznanych nagród poszczególnym pracownikom samorządowym oraz o osiągnięciach w pracy zawodowej stanowiących podstawę przyznania nagród, tj. w zakresie w jakim informacja ta była oczekiwana przez wnioskodawcę. W świetle powyższego Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej zasadnie również podnosi, że sposób załatwienia jego wniosku naruszał przepisy rangi konstytucyjnej, ustanawiające prawo dostępu do informacji publicznej oraz przepisy u.d.i.p. rozstrzygające o formie tego udostępnienia. Trafnie zwróciło przy tym uwagę, że określona we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zastosowanie będą miały przepisy K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazuje na nieprecyzyjność wniosku w zakresie jakich stanowisk zajmowanych przez pracowników samorządowych dotyczy żądana informacja o przyznanych nagrodach. Zarzut ten jest jednak o tyle niezrozumiały, że wnioskodawcy (Stowarzyszeniu) w sposób wyraźny chodziło o wszystkich pracowników samorządowych jednostki, do której skierowane zostało zapytanie, natomiast rzeczą organu było odpowiednie zakwalifikowanie wniosku pod kątem możliwości udzielenia pełnej informacji w stosunku do poszczególnych zatrudnionych przez siebie osób, z uwzględnieniem konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W tym zakresie należy odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK A z 2006 r., nr 3, poz. 30), w którym potwierdzono konstytucyjność regulacji art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji nie może być rozumiany jako zawierający kategoryczny zakaz jakiejkolwiek ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Kłóciłoby się to z przyjętym dość powszechnie sensem prawa do informacji i z racjonalnością założeń, rozwiązań na szczeblu konstytucyjnym. Przepis art. 61 Konstytucji, ze względu na treść gwarantowanego prawa, jego naturę i zakres, tworzy wyłom w sferze prawa do prywatności chronionego w art. 47 Konstytucji. Przedmiotem ingerencji dopuszczalnej na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji jest prawo zawierające w sobie komponent w postaci prywatności osób pełniących funkcje publiczne i w takiej postaci istnieje ono na tle art. 61 ust.1 Konstytucji. Trybunał powiedział też, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., przez dopuszczenie dostępności - w pewnym zakresie - informacji o życiu prywatnym osób pełniących funkcje publiczne, czerpie podstawę i moc bezpośrednio z samej normy konstytucyjnej, przy czym są to informacje, które nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, kierując się powyższymi wskazówkami, rozpozna skargę i dokona właściwej oceny czynności podjętych przez organ w opisanej sprawie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.